Centrum pro otázky životního prostředí UK

2.            Strategický přístup k dosažení našich cílů v péči o životní prosředí

Legislativa v oblasti životního prostředí je a bude důležitým pilířem přístupu Společenství k dosahování cílů jeho ekologické politiky a jednou ze strategických priorit v  nadcházejícím desetiletí je vypořádat se se závažnými selháními při provádění legislativy, s nimiž jsme v řadě oblastí konfrontováni.

Avšak odpovědět na výzvu, kterou současné problémy životního prostředí představují, znamená jít dále než jde přísně legislativní přístup, a zvolit k vyvolání potřebných změn ve vzorcích naší výroby a spotřeby strategičtější přístup. Potřebujeme co nejlépe využít celé spektrum nástrojů a opatření k ovlivnění rozhodování, jež činí hospodářská sféra, spotřebitelé, občané a tvůrci koncepcí a politik v ostatních oblastech, např. na místní úrovni při přijímání rozhodnutí týkajících se územního plánování a rozhodování.

Tento program proto navrhuje pět prioritních strategických směrů, které by nám měli pomoci dosáhnout cílů naší ekologické politiky. Tím prvním jsou zlepšení v provádění stávající legislativy. Druhým strategickým směrem je zohlednění zájmů životního prostředí v rozhodnutích přijímaných v rámci realizace jiných politik a programů. Třetí se soustředí na hledání nových cest, jak úžeji spolupracovat s trhem prostřednictvím hospodářské sféry a spotřebitelů. Čtvrtý směr zahrnuje posílení osob jakožto soukromých občanů a podněty ke změně jejich chování. A konečně pátý strategický směr je zaměřen na podporu vyšší kvality územního plánování a rozhodování.

2.1.      Zlepšit provádění stávající legislativy

Provádění rozsáhlého spektra ekologické legislativy Společenství a programu LIFE přispělo podstatným způsobem ke zlepšením uvedeným v kapitole 1. Totéž platí pro první dobrovolné nástroje, které byly zavedeny na úrovni Společenství, tj. pro systém péče o životní prostředí a ekologických auditů[1] (EMAS) a pro evropské označování ekologicky šetrných výrobků. Tyto právní akty a nástroje, které jsou páteří politiky Společenství v oblasti ochrany životního prostředí, byly v současné době podrobeny částečné revizi za účelem zlepšení jejich koherence a efektivity.

Úplné používání, prosazování a provádění veškeré stávající legislativy je strategickou prioritou pro toto programové období. Komise proto bude pokračovat v zahajování přestupkových řízení proti členským státům a bude-li to nutné, bude je volat k odpovědnosti před Evropský soudní dvůr, aby bylo zajištěno, že budou plnit závazky, které přijali tím, že současnou legislativu schválili. Přetrvávajícím problémem je ovšem pomalost soudních řízení, takže může uplynout řada let, než dojde k provedení příslušného opatření.

Soudní řízení však nemusí být jediným prostředkem k zajištění souladu s pravidly Společenství. Účinným nástrojem podněcujícím pokrok u států a orgánů, které zaostávají v transpozici a uvádění legislativy Společenství do praxe, je transparentnost. Ta zahrnuje pozitivní příklady v případech, kdy je legislativa obzvláště úspěšně naplňována tak, že to může sloužit ostatním zemím jako příklad. Komise zamýšlí uskutečňovat tuto strategii u vybraných částí legislativy, a to pokud možno společně s Evropským parlamentem. Bude zajištěn snadnější přístup k informacím formou pravidelně aktualizované tabule výsledků při provádění příslušné legislativy. Na obecnější úrovni přispěje k lepšímu provádění legislativy Společenství v členských státech také ratifikace a provádění Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, která byla podepsána v Aarhusu.

Trestné činy proti životnímu prostředí, jež jsou výsledkem porušení předpisů ES v oblasti životního prostředí a jejich případných prováděcích norem v právním řádu jednotlivých států, musí být rázně stíhány, jsou-li páchány úmyslně nebo z hrubé nedbalosti. Komise bude podporovat dvoukolejný přístup zaměřený na prosazení trestních sankcí na národní úrovni v případech, kdy jsou předpisy Společenství úmyslně porušovány a dále v rámci celého Společenství usilovat o sbližování vnitrostátních předpisů zaměřených na boj s organizovaným ekologickým zločinem, a to včetně justiční spolupráce v rámci třetího pilíře EU.

Důležitou roli při podpoře procesu provádění legislativy konečně hraje i výměna zkušeností a informací o nejlepších postupech v praxi při naplňování legislativy Společenství v rámci sítě vytvořené mezi prováděcími orgány členských zemí (IMPEL).

Akce

-          pokračující podpora síti IMPEL pro výměnu informací o nejlepších postupech v praxi při provádění legislativy mezi členskými státy, a rozšíření sítě IMPEL na kandidátské země

-          podávání zpráv o provádění legislativy jak formou výroční zprávy Komise o sledování aplikace předpisů, tak každoročním průzkumem provádění legislativy ES v oblasti životního prostředí a prezentací těchto informací v podobě přehledů dosažených výsledků

 -          strategie  jednotlivých případů (v anglickém znění heslovitě pojmenovaná “jmenovat, vejít ve známost a stydět se = Name, shame and fame strategy”) uplatňovaná Komisí pro vybrané jednotlivé směrnice

 -          podpora zlepšených norem inspekce v členských státech

-          iniciativy v boji s trestnou činností směřující proti životnímu prostředí

 -          v případě potřeby prosazení žalob v řízení u Evropského soudního dvora za účelem zajištění provádění legislativy.

 2.2.            Zahrnout zájmy životního prostředí do ostatních sektorů politiky

Všech cílů ekologické politiky ovšem nelze dosáhnout pouze opatřeními, za něž odpovídají příslušné orgány v oblasti ochrany životního prostředí. Potřebné změny ve způsobu, jakým například provozujeme zemědělskou výrobu, jakým zajišťujeme zásobování energií, provádíme dopravu, používáme obnovitelné zdroje a využíváme území, musí být dosaženy změnou aktuálních politik, které se těchto oblastí přímo týkají, a změnou všeobecné ekologické politiky. To vyžaduje zahrnutí cílů ekologické politiky do ranné fáze přípravy různých sektorových politik a programů a schopnost hodnotit a činit informovaná rozhodnutí v mnohem delším časovém horizontu.

Společenství již uznalo důležitost zahrnutí ochrany životního prostředí do ostatních sfér politiky, když tento cíl začlenilo do textu článku 6 Smlouvy o založení ES.

Zasedání Evropské Rady v Cardiffu v roce 1998 usilovalo o praktické uplatnění tohoto článku ve Smlouvě o založení ES tím, že požádalo Radu v jejích různých složeních, aby připravila strategie a programy zaměřené na integraci záležitostí životního prostředí do svých ostatních politických sfér. Je třeba, aby tento proces byl podpořen efektivním hodnocením dopadů na životní prostředí u nových návrhů politik a programů předkládaných Komisí. Je nutno též vynaložit další úsilí na definování indikátorů, kterými je dosažený pokrok poměřován, přičemž značný kus práce v některých sektorech zde již byl vykonán.

Následující kapitoly uvádějí některé směry, kde je zahrnutí záležitostí životního prostředí do jiných sfér politiky podmínkou dosažení stanovených cílů v prioritních oblastech. Kapitola 8 počítá s pokračováním prací na vývoji indikátorů jako důležitého nástroje pro sledování dosaženého pokroku. Komise navíc hodlá posílit své interní mechanismy tak, aby bylo zajištěno, že veškeré její iniciativy budou brát problematiku životního prostředí v úvahu.

Akce

-          Tam, kde je to potřebné, vytvořit navíc vnitřní “integrační” mechanismy v rámci Komise, jimiž bude mimo jiné zajištěno, aby požadavky ochrany životního prostředí byly plně zohledněny při přípravě veškerých politických iniciativ Komise

-          pokračovat ve stimulaci úsilí při provádění požadavků na integraci záležitostí životního prostředí obsažených ve Smlouvě o založení ES, jako je iniciativa zahájená na vrcholné schůzce v Cardiffu a zajistit, že vypracované strategie budou realizovány formou konkrétních opatření

-          další práce na vypracování indikátorů pro sledování procesu sektorové integrace a podávání zpráv o tomto procesu.

2.3.      Vést trh k orientaci na životní prostředí

Přístup k hospodářské sféře se až doposud do značné míry točil kolem stanovení norem a cílů a následného zajištění, aby společnosti tyto normy dodržovaly. Členské státy tento přístup v rostoucí míře doplňovaly nástroji založenými na působení tržních mechanismů, jako je např. využití spotřebních daní k ochraně životního prostředí vztahujících se na určité výrobky. Účelem těchto nástrojů je změnit cenové signály na trhu ve prospěch výrobků, procesů a služeb, jež jsou ohleduplnější k životnímu prostředí. Některé členské státy rovněž podnikly ekologickou daňovou reformu, která kombinuje nové nebo zvýšené daně se snížením zdanění práce za účelem podpory zaměstnanosti. Za příznivých okolností mohou být daně k ochraně životního prostředí vysoce efektivní, a to jak z hlediska nákladů, tak z hlediska potřeb životního prostředí[2], jak např. ukázala diferenciace daňových sazeb u olovnatého a bezolovnatého benzinu. Tyto daně rovněž znamenají stimuly pro výzkum a investice podniků do technologií, které jsou ohleduplnější k životnímu prostředí nebo jsou méně náročné na spotřebu zdrojů (dynamická efektivita). To je činí obzvláště přitažlivými pro řešení problému dlouhodobého charakteru. Příkladem nástrojů založených na působení tržních mechanismů a používaných Společenstvím je zavedení smluv o ekologických opatřeních v zemědělství, jejichž prostřednictvím se nabízejí stimulační platby těm zemědělcům, kteří se zaváží ke specifickým opatřením k ochraně životního prostředí.

Zavedení daní k ochraně životního prostředí se často brání průmysl ze strachu před ztrátou konkurenceschopnosti. To rovněž vysvětluje, proč je většina daní k ochraně životního prostředí doprovázena významnými výjimkami. K překonání těchto obav ze ztráty konkurenceschopnosti je potřebný harmonizovaný přístup na úrovni Společenství. Především z těchto úvah vychází návrh Komise z roku 1997 o dani z energetických produktů. Návrh se snaží zvýšit minimální daňové sazby na energetické produkty, které jsou v současnosti již zdaněny (minerální paliva) a zavést daně na energetické produkty, jež byly až doposud ve všech nebo v některých členských státech ze zdanění vyňaty (plyn, elektrická energie, uhlí), přičemž jsou současně členské státy vybízeny k tomu, aby snížily jiné daně, zejména zdanění práce. Tento návrh však doposud nedosáhl potřebné jednomyslné podpory ze strany členských států.

Trhy a poptávku spotřebitelů lze vést směrem k výrobkům a službám, jež budou z hlediska životního prostředí lepší než konkurenční výrobky, a to prostřednictvím poskytováním informací, výchovy a zárukou, že tyto výrobky do nejvyšší možné míry ztělesňují skutečné ekologické náklady. To podpoří hospodářskou sféru v tom, aby reagovala inovacemi a iniciativami v řízení,  které podnítí růst, rentabilitu, konkurenceschopnost a vytváření pracovních míst. Spotřebitelům bude takto rovněž umožněno, aby přijali životní styl ohleduplnější k životnímu prostředí a mohli se rozhodovat na základě příslušných informací.

Partnersky spolupracovat s podnikatelskou sférou

Společenství již připravilo řadu programů a iniciativ zaměřených na zlepšení spolupráce mezi státními orgány a průmyslem a na podporu dobrovolných akcí průmyslu ke zlepšení jeho výsledků v péči o životní prostředí. Například systém péče o životní prostředí a ekologických auditů Společenství (EMAS) pobízí na dobrovolném základě podniky k tomu, aby si vytvořily v rámci jedné provozní lokality nebo v rámci celé společnosti vlastní systém péče o životní prostředí a systém ekologických auditů a aby pravidelně zveřejňovaly zprávy o výsledcích podniku v péči o životní prostředí, které jsou ověřovány nezávislými auditory. Zatímco přijetí systému EMAS podnikovou sférou bylo povzbudivé, je třeba zvážit přijetí dalších opatření, jež pomohou výrazně zvýšit podíl společností, které zveřejňují nekompromisní a auditované zprávy o péči o životní prostředí nebo obecnější zprávy o trvale udržitelném rozvoji (podobně jako například Global Reporting Initiative[3] (GRI), která stanoví zásady pro společnosti, jak informovat o pokroku směřujícím k dosažení cílů trvale udržitelného rozvoje). Program Společenství LIFE bude i nadále hodnotným nástrojem při objasňování možností a výhod, které podnikatelské sféře i místním správním orgánům přinášejí lepší výsledky v péči o životní prostředí.

Nadále však existuje i celá řada dalších příležitostí k tomu, jak posílit partnerství a angažovanost hospodářské sféry. Prvním jednoduchým krokem je vypracování programu podpory při plnění předpisů. Komise ve spolupráci s průmyslovými sdruženími připraví řadu nástrojů zaměřených na pomoc jednotlivým sektorům hospodářství při chápání a plnění požadavků ES v oblasti životního prostředí. To bude například zahrnovat zásady pro plnění požadavků různých legislativních předpisů, souhrny legislativy, “zápisníky” nejlepších praktických postupů a čistší technologie v různých sektorech podnikání, přípravu katalogů subjektů poskytujících služby v oblasti péče o životní prostředí a vývoj programových produktů pro účely péče o životní prostředí, které bude možno stáhnout přímo z internetu.

Speciální pozornost bude věnována tomu, aby tyto nástroje byly šity na míru malým a středním podnikům (Small and Medium­ Sized Enterprises =SMEs). Komise bude například zkoumat možnosti pro vypracování systému, který by malé a střední podniky vedl k provádění vlastních interních auditů dodržování předpisů příslušné legislativy a ke zlepšování jejich systémů péče o životní prostředí. Prioritou je zlepšení účasti malých a středních podniků na programu Společenství podle EMAS. Jako stimul pro malé a střední podniky by členské státy mohly být podporovány v tom, aby zjednodušily svá povolovací řízení a řízení povinného předkládání informací pro ty společnosti, které budou podle takového systému akreditovány. Měly by být rovněž podpořeny programy jako je Evropská iniciativa ekologické efektivity (European Eco-efficiency Initiative - EEEI), aby se zvýšilo povědomí o pozitivních dopadech koncepcí ekologické efektivity na výsledky společnosti.

Jinou cestou k posílení partnerství s podnikatelskou sférou je využití dobrovolných dohod týkajících se otázek životního prostředí. Ty by měly být v souladu s přísnými kritérii, pokud jde o jasně formulovaný účel dohody, průhlednost a sledování plnění dohody, a musí být současně účinné z hlediska dosahování ambiciózních cílů v péči o životní prostředí. Pro sjednávání a uzavírání takovýchto dohod týkajících se otázek životního prostředí by měla být vytvořena jasná pravidla. Pokud jsou tyto dohody správně navrženy, mohou vést ke zlepšením v péči o životní prostředí nákladově efektivnějším a rychlým způsobem. Společnosti, které neplní legislativní požadavky na ochranu životního prostředí, jsou penalizovány. Avšak ty, které v plnění těchto požadavků jdou až za předepsané limity, zpravidla nejsou nijak odměňovány, a to ani vládou ani trhem. Ve spolupráci s vládami členských států bude Komise podporovat rozvoj národních, avšak harmonizovaných, systému odměňování společností za dobré výsledky v péči o životní prostředí, podle nichž budou vyhledávány a odměňovány společnosti s nejlepšími výsledky. To bude také mimo jiné spojeno se zjednodušením řízení předepsaných pro povolování investičních akcí a pro poskytování informací.

V rámci koncepce navrhované Integrované výrobkové politiky (IPP) se Komise bude zabývat možnostmi zlepšení ekologických parametrů výrobků po dobu jejich celého životního cyklu. Cílem je uspokojit poptávku spotřebitelů při nižší spotřebě zdrojů, nižší úrovní rizik pro životní prostředí a současně se zamezením vzniku odpadů přímo u zdroje. V této souvislosti se počítá s ekonomickými stimuly pro výrobky ohleduplné k životnímu prostředí, s podporou poptávky po ekologicky šetrných výrobcích a službách, s vypracováním objektivních základů pro ekologicky odpovědné pořizování věcí z veřejných prostředků a s opatřeními na podporu designu výrobků ohleduplnějšího z ekologického hlediska. Za tímto účelem budou vedeny konzultace s dotčenými subjekty s cílem dosáhnout zlepšení designu na základě opatření přijímaných společnostmi a hospodářskými odvětvími na dobrovolném základě. Tato opatření budou v případech, kde to přichází v úvahu, podpořena nástroji tvorby technických a právních norem.

Možnosti zlepšení prostřednictvím technologií, výrobních procesů a materiálů ohleduplnějších k životnímu prostředí jsou obrovské, avšak jejich využití v podnicích a zejména v malých a středních podnicích brání nedostatek informací nebo jiné tržní bariéry. Vedle podpory poskytované moderním “zeleným” technologiím prostřednictvím programů pomoci při plnění předpisů a vedle koncepce integrované výrobkové politiky je zde ještě další možnost, jak zmíněné bariéry překonávat. Jsou to technologické veletrhy a seznamy technologií na internetu. Komise přezkoumá tato i další specifická opatření, aby zajistila, že technologické možnosti budou v zájmu evropských podniků a v zájmu životního prostředí náležitě využity.

Akce

-          opatření ke zlepšení přístupu občanů k informacím o životním prostředí a ke zlepšení kvality těchto informací (např. u informací o znečištění ovzduší v daném místě).

-          vypracování praktických nástrojů na regionální nebo místní úrovni, jejichž pomocí občané mohou zhodnotit a porovnat vlastní úroveň péče o životní prostředí nebo ekologické parametry svých domácností a mohou rovněž získat informace, jak tento svůj příspěvek životnímu prostředí zlepšit.

2.5.            Přihlížet k zájmům životního prostředí při územním plánování a rozhodování

Územní a plánování a rozhodování hraje zásadní roli v komplexní spleti nejrůznějších sil a zátěží vedoucím následně k ekologickým problémům. To se týká celé řady rozhodnutí na místní i regionální úrovni, na nichž závisí charakter a intenzita způsobů využívání území, které mají často významný dopad na stav životního prostředí. Tyto dopady mohou být přímé, jako je např. ničení přírodních stanovišť a krajiny, nebo nepřímé, jako je např. vyvolání další dopravy a tím spojených důsledků, kterými jsou dopravní přetíženost, znečišťování ovzduší a emise skleníkových plynů. Tyto dopady jsou velkým problémem zejména v městských a pobřežních oblastech, protože v těchto typech území je vyvíjen nejvyšší tlak na výstavbu a různé způsoby využití území se zde dostávají do vzájemného konfliktu.

Směrnice Společenství o posuzování vlivů na životní prostředí[6] (EIA) a návrh úpravy posuzování vlivů strategií na životní prostřed (SEA), které mají zajistit, aby u projektů výstavby infrastruktury a dalších plánovaných záměrů byly dopady na životní prostředí brány náležitým způsobem v úvahu, přispějí rovněž k tomu, že zájmy životního prostředí budou při plánovacím rozhodování více respektovány.

Společenství jinak může ve věci efektivnějšího plánování a přiměřenějšího rozhodování na místní a lokální úrovni hrát pouze podpůrnou a stimulační roli. Připravovaná Zelená kniha o dopravě ve městech se bude zabývat nejlepšími praktickými postupy a porovnáváním příslušných parametrů z hlediska možností zlepšení životního prostředí prostřednictvím racionálnějšího využívání osobních vozidel a podporou veřejné dopravy. Iniciativy jako je Síť trvale udržitelných měst a vzorový program Integrované správy v pobřežních pásmech je třeba dále rozvíjet a rozšiřovat. Komise dále připravuje program zaměřený specificky na architekty, plánovače, správní úředníky, projektanty a skupiny ochránců životního prostředí a občany. Cílem tohoto programu je stimulovat používání nejlepších praktických postupů v městském územním plánování a podporovat trvale udržitelný rozvoj měst. Nejprve mají být vytvářeny sítě věnované nejlepším praktickým postupům, a to např. pomocí webových stránek, jež budou sloužit jako fórum pro výměnu nápadů a zkušeností a jako zdroj podnětů pro činnost na cestě k trvale udržitelnému rozvoji měst. Rozvoj obdobných sítí mezi cílovými místy turistiky pomůže podnítit výměnu zkušeností s nejlepšími praktickými postupy při uskutečňování trvale udržitelných typů turistiky.

Programy Společenství a zejména opatření regionální politiky budou hrát důležitou roli při stimulaci péče o životního prostředí v zemědělských podnicích. V rámci Společné zemědělské politiky se díky programům ochrany životního prostředí v zemědělství otevírají další možnosti pro podporu ekologicky ohleduplného obhospodařování půdy. To je důležité zejména při podpoře budování a provozu soustavy chráněných území Natura 2000 a při všeobecných opatřeních k ochraně krajiny a biologické rozmanitosti.

Akce

-          zesílenou komunikací zvyšovat pozornost věnovanou otázkám plánování a životního prostředí – brát v úvahu územní aspekt.

-          opatření ke zlepšení v provádění směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí a úplné a věcně správné zavedení posuzování vlivů strategií na životní prostředí po přijetí příslušného předpisu na úrovni Společenství

-          pracovní program Komise pro šíření nejlepších praktických postupů trvale udržitelného plánování, který počítá s vytvořením příslušných webových stránek a dalších příslušných nástrojů.

-          pokračovat v podpoře vytváření programů a sítí, jejichž účelem je výměna zkušeností a vývoj nejlepších praktických postupů při trvale udržitelném rozvoji měst.

-          kohezní politika Společenství a zejména uvolňování prostředků z fondů Společenství by mělo přispívat k tomu, aby otázky trvale udržitelného územního plánování včetně rozvoje měst byly brány odpovídajícím způsobem v úvahu.

-          zvýšení objemu prostředků a širší oblast působnosti u opatření na ochranu životního prostředí v zemědělství v rámci Společné zemědělské politiky.

-          podpora a rozvoj sítí cílových míst turistiky směřující k navazování aktivního partnerství za účelem rozvoje trvale udržitelných typů turistiky.

Zprávu elektronické pošty s dotazy nebo komentářem k tomuto webovému serveru zašlete na adresu webmaster@czp.cuni.cz.
Copyright © 2003 Centrum pro otázky životního prostředí UK
Naposledy změněno: 18. 05. 2005