P r e p r i n t

Zhodnocení ekonomických souvislostí

působení zákona o ochraně ovzduší a souvisejících právních norem

a doporučení pro jejich novelizaci

Ing. Zdeněk Štěpánek, CSc.

Praha, listopad 1994

OBSAH

1. Úvod

2. Ekonomické souvislosti ochrany ovzduší

2.1. Makroekonomické dopady

2.2. Mikroekonomické determinance

3. Analýza chování rozhodujících znečišťovatelů ovzduší

3.1. Vliv podnikatelské aktivity

3.2. Dostupnost finančních prostředků

3.3. Technické možnosti snižování emisí

3.4. Relativní váha normativních nástrojů

3.5. Relativní váha ekonomických nástrojů

a) funkce poplatků za znečišťování ovzduší

b) odklad, resp. prominutí placení

c) sazby poplatků

d) náběhová křivka poplatků

4. Dosavadní chování znečišťovatelů a predikce dalšího vývoje

5. Kritické zhodnocení ekonomických dopadů působení současné právní úpravu ochrany ovzduší

6. Doporučení k novelizaci stávající právní úpravy

7. Epilog

P ř í l o h a

Právní normy na ochranu ovzduší

1. ÚVOD

Jedním z nejtíživějších problémů životního prostředí České republiky je kvalita ovzduší. V naprosté většině národních i mezinárodních analýz dostává tato otázka prioritu č. 1.

I když se situace od přelomu 80tých a 90tých let částečně zlepšuje (tabulka 1), je stále současný stav hluboko za kvalitou ovzduší, která byla dosažena ve vyspělých západních zemích koncem 80tých let a která představuje jistý standard, jež lze považovat za přijatelný (tabulka 2).

Tabulka 1

Celkové emise hlavních druhů látek znečišťujících ovzduší ČR

TE SO2 NOx CO CxHx

1995 1015 2277 831 899 136

1986 988 2177 826 740 140

1987 951 2164 816 738 139

1988 840 2066 858 737 139

1989 673 1998 920 885 228

1990 631 1876 742 888 225

1991 592 1776 725 1102 227

1992 501 1538 698 1045 205

1993

Tabulka 2

Emise SOě a NOx ve vybraných vyspělých zemích v roce 1988

tis.t SO2 kg/km2 tis.t NOx kg/km2

Česká republika 2066 858

Belgie 414 312

Dánsko 242 249

Francie 1214 1656

Itálie 2410 1705

Irsko 148 122

Lucembursko 14 18

Nizozemsko 278 559

Portugalsko 204 122

Řecko 510 750

SRN 1240 2850

Španělsko 2100 960

V. Británie 3814 2642

Rakousko 122 213

Není proto divu, že snaha o zdokonalení právní úpravy ochrany ovzduší bylo prvním krokem legislativy životního prostředí nové demokratické společnosti. Zákon o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami (zákon č. 309/1991 Sb.) byl první velkou právní normou po roce 1989, kterým byla zahájena výstavba kvalitativně nové soustavy právních předpisů, jež tvoří administrativní základ ochrany životního prostředí České republiky.

Nová právní úprava sledovala jako svůj určitý vzor principy, na kterých je postavena ochrana ovzduší v zemích Evropského společenství (nyní Evropské unie). Bylo to přirozené a perspektivně prozíravé.

Potřeba vytvořit rychle solidní základ pro zásadně novou účinnější politiku životního prostředí, odpovídající charakteru demokratické společnosti s tržní ekonomikou byla tak naléhavá, že nebylo možno v termínech, ve kterých byly nové normy připravovány a schvalovány, detailně zvažovat všechny souvislosti a dopady nových zákonů při jejich následné aplikaci.

V této souvislosti je často zmiňována skutečnost, že nebyl proveden dostatečný rozbor ekonomických dopadů právní úpravy ochrany životního prostředí. Tento názor však není ani příliš objevný ("po bitvě je každý generálem"), ani adekvátní situaci a charakteru doby, ve které nové právní normy vznikaly. Připomeňme jen, že celá společnost byla na začátku zásadních změn, že základní pilíře ekonomické transformace teprve vznikaly, a že kvalitativně nové parametry fungování tržní ekonomiky byly většině společnosti prakticky neznámé (bohužel je tomu v mnoha případech dosud).

Během několika let, které od té doby uběhly, je však situace podstatně jiná. Nashromáždil se široký poznatkový fond k tomu, aby bylo možno zhodnotit hlavní ekonomické souvislosti působení jak zákona o ovzduší, tak dalších navazujících právních předpisů. Na základě analýzy tohoto faktického materiálu lze seriosně dospět k doporučením jejich další případné novelizace.

To je primárním záměrem předkládané studie.

Sekundárním záměrem je odpovědět - přímo nebo nepřímo - na řadu diskutovaných názorů, které se neustále objevují a opakují, i když jsou často zcela zavádějící.

Studie se nezabývá problematikou snižování emisí chemických látek, poškozujících ozónovou vrstvu. Tento environmentálně nepochybně významný jev řeší specifická právní úprava a obecně se předpokládá, že dostatečně.

Těžiště práce spočívá v ekonomických úvahách, námětech a doporučeních. Laskavý čtenář snad promine případné nepřesnosti technické a právní terminologie, které v tomto kontextu nemají esenciální význam.

2. EKONOMICKÉ SOUVISLOSTI OCHRANY OVZDUŠÍ

Jakýkoli systém ochrany ovzduší před znečišťujícími látkami, realizovaný v průmyslově vysoce exponované zemi s hustým osídlením vstupuje do velkého množství interakcí, mezi nimiž stojí na čelném místě interakce ekonomické povahy. "Ekonomické souvislosti" aktivit, spojených s ochranou ovzduší se projevují jak na makroekonomické úrovni, tak na úrovni mikroekonomické. V případě České republiky je jejich rozměr ještě zvýrazněn nutností dosáhnout v relativně co nejkratším období výrazného zlepšení oproti stávajícímu stavu kvality ovzduší, které stále ještě patří k nejhoršímu nejen v evropském, ale i světovém měřítku. Náklady na dosažení kvality ovzduší, přijatelné z hlediska lidského zdraví, stavu fauny a flóry i "životní pohody", srovnatelné s úrovní znečištění ve vyspělých evropských státech na úrovni stavu dosaženého v těchto zemích kolem roku 1990, který lze považovat za akceptovatelný (zejména ve vyspělých sousedních státech - SRN a Rakousku), budou nepochybně značné. Expertní odhady se pohybují mezi 100 až 200 mld Kč. Ekonomické přínosy z výrazného zvýšení kvality ovzduší, charakterizované jako snížení výdajů na nápravu škod, vyvolaných silně znečištěným ovzduším, budou však nepochybně vyšší. Velmi střízlivé odhady hovoří o škodách ve výši několik desítek mld Kč ročně - v oblasti zdraví, zemědělské zdraví, zemědělské výroby, stavu lesů, poškozování budov a zařízení ap.

Jakýkoli systém ochrany ovzduší, aplikovaný v současných podmínkách České republiky a formulovaný právními normami by proto měl zabezpečit přijatelnou kvalitu ovzduší: a) co nejrychleji, b) co nejúčinněji a c) co nejefektivněji.

Jednotlivé požadavky jsou ovšem v mnoha ohledech ambivalentní. Tak například neúměrně rychlý postup může vyvolat národohospodářské problémy mající výrazné sociální a politické dopady i zhroucení nepřijatelně velkého počtu podniků - znečišťovatelů. Příliš pomalý postup může naopak prolongovat zbytečné výdaje na náhradu škod, konservovat či dokonce podporovat provozování ekologicky nešetrných a zpravidla technologicky zastararých a ve světovém srovnání ekonomicky výrazně neefektivních provozů a působit nepříznivě v mezinárodním kontextu.

Environmentální účinnost spočívá v dosažení sledovaných cílů politiky životního prostředí v dané oblasti, v daném případě tedy ve zlepšení kvality ovzduší na přijatelnou mez. I když parametry této meze nebyly explicitně formulovány (objevují se poprvé v připravované státní politice životního prostředí), byly vyjádřeny v obecné poloze jako záměr dosáhnout stavu, odpovídající průměru zemí Evropské unie na úrovni 90tých let.

Efektivnost působení systému ochrany ovzduší lze charakterizovat jako dosažení požadované environmentální účinnosti, resp. efektů s co nejnižšími přímými i nepřímými náklady. Tato efektivnost může být velice rozdílná. Podle studií zahraničních expertů lze srovnatelné kvality ovzduší dosáhnout s náklady, které se liší až o 50 %. Záleží na tom, jaký nástrojový mix politika životního prostředí preferuje a na jaké problémové oblasti se zaměří. Preferování normativních nástrojů zpravidla vede k velmi "drahému" systému, kreativní využití ekonomických nástrojů naopak dává šanci dosáhnout srovnatelných efektů mnohem "levněji". Nízká efektivnost může mít velmi neblahé následky zejména v tlaku na neproduktivní investice, popřípadě v nedostačivém využívání stávajícího ekonomického potenciálu. Realističnost působení systému ochrany ovzduší spočívá v tom, že přijatý komplex nástrojů nevyvolá nepřijatelné poruchy na makroekonomické úrovni a že na mikroekonomické úrovni nebude působit hromadně likvidačně, jinak řečeno, bude pro ekonomiku absorbovatelný. Ekonomické dopady ochrany ovzduší tedy mohou být v extrémním případě až fatální. Nesprávný časový postup (příliš rychlý, ale i příliš pomalý), nízká efektivnost a nerespektování možností ekonomiky by mohly v krajním případě skutečně vést až ke zhroucení celého systému, charakterizovaného odkladem realizace žádoucího zlepšení kvality ovzduší se všemi průvodními negativními jevy. A naopak - sofistikovaný přístup může s přijatelnými náklady dosáhnout výrazně pozitivního salda ve srovnání z pohledu dosažených přínosů. Systém ochrany ovzduší by však měl splňovat ještě jeden požadavek - stabilitu. Pokud bude soustava právních norem neúplná či "nedokonalá", pokud bude konstruována tak, že i malá změna některých ustanovení může způsobit zásadní změny v působení celého systému, potud bude hrozit nebezpečí jejich snadné novelizace. A ne vždy jsou patrné souvislosti takových kroků - politické i ekonomické. Nedůvěra ve stabilitu právních norem odrazuje investory, zpochybňuje mezinárodní postavení státu, neláká k podnikání v oblasti produkce výrobků, potřebných pro realizaci opatření nutných ke zlepšování kvality ovzduší.

Požadavek stability je o to významnější, že na jedné straně lze očekávat sílící tlak některých zájmových skupin, pro které účinný systém ochrany ovzduší představuje ekonomickou hrozbu, neboť jsou výraznými stávajícími znečišťovateli a budou muset vynaložit relativně značné finanční prostředky na splnění požadovaných parametrů, na druhé straně existuje poměrně laxní a ekologicky málo sensibilní veřejnost, která se jen výjimečně energicky dožaduje výrazného zlepšení kvality ovzduší.

2.1. Makroekonomické dopady V důsledku přijetí opatření na ochranu ovzduší formou zpřísněné ekologické legislativy musejí zpravidla stávající znečišťovatelé vynaložit dodatečné, často nemalé prostředky, aby splnili požadované parametry. Nové subjekty nemohou nadále instalovat levnější "špinavé" technologie, ale musí investovat do relativně dražších "čistých" zařízení. Ve vyspělých zemích (OECD) přitom zhruba 50 % výdajů na ochranu životního prostředí připadá na aktivity soukromého sektoru. V oblasti ochrany ovzduší je ovšem podíl tohoto sektoru podstatně vyšší - až 80 %. Znečišťovatelé ovzduší v České republice mají situaci o to obtížnější, že nejsou jen objektem kontinuálního, průběžného zpřísňování požadavků na ochranu prostředí, resp. ovzduší, ale na začátku zhruba 10tiletého zlomového období, během kterého musejí dosáhnout řádového snížení znečišťování a snížit zaostávání za vyspělými průmyslovými zeměmi ze stovek procent na desítky procent. Provozovatelé zdrojů znečišťování se tedy budou muset rozhodnout, jakou zvolí alternativu ke snížení emisí. Mají tyto možnosti: zdroj znečišťování odstranit (zrušit) bez náhrady - zdroj znečišťování nahradit čistší technologií - zdroj znečišťování adaptovat na způsob provozu, produkující nižší množství emisí - zdroj znečišťování vybavit dodatečným zařízením na snížení emisí - zdroj znečišťování zrušit. Jak je patrné, mají znečišťovatelé poměrně širokou varietu možností, jak reagovat na nové požadavky na ochranu prostředí. Jakou možnost zvolí, záleží na řadě dalších okolností. Vzhledem k tomu, že nákladovost jednotlivých variant řešení je značně rozdílná, má pro posouzení celkových ekonomických dopadů zásadní význam realistická predikce chování znečišťovatelů.

Ve většině případů může nutnost ekologických investic, popřípadě vyšších provozních nákladů souvisejících s požadavky na ochranu ovzduší dočasně snížit produktivní kapitál znečišťovatele, resp. zpomalit rozvoj jeho produkce. V mezním případě může vést k nutnosti určitý provoz uzavřít, neboť jeho adaptace na nové normy by nebyla rentabilní. Teoreticky se to může přihodit i celému podniku. Současně se může zvýšit nákladovost produkce. Vyšší celkové náklady mohou snížit konkurenční schopnost podniku - znečišťovatele a vést ke snížení objemu jeho prodejů. Je-li podnik významným exportérem, mohlo by dojít k poklesu exportu, popřípadě ke snížení efektivnosti exportu. V komparativní nevýhodě by se tuzemský exportér ocitl v případě, že jsou v tuzemsku uplatňovány přísnější požadavky na ochranu ovzduší než v zahraničí, res. v teritoriích, kam exportuje. Všechny tyto projevy by mohly mít negativní dopad na úroveň zaměstnanosti. Dočasné omezení výroby, popřípadě uzavření celých provozů může vést k místní, resp. oborové nezaměstnanosti. Ta může být protrahována malou mobilitou pracovních sil, nízkou schopností rekvalifikace některých profesí a celkovou hospodářskou depresí. Opatření na zvýšenou ochranu ovzduší však také vyvolává poptávku po ochranných zařízeních (odlučovačích, zařízeních na odsiřování, a denitrifikaci atd.) a po "čistých" technologiích. Vzniká také tržní segment konsultačních služeb, a zájem o výsledky výzkumu a vývoje v této oblasti. Vzniká - po vzoru vývoje v zahraničí - i u nás nový obor - "eko-průmysl", zabývající se výrobou a službami spojenými s ochranou ovzduší, resp. životního prostředí. Tento nový obor vytváří nové pracovní příležitosti. Produkce nových, "čistších" technologií bývá také dobrým exportním stimulem. Legislativa, přijímaná dnes na ochranu ovzduší i v rozvojových zemích a ve státech střední a východní Evropy, je všeobecně srovnatelná s legislativou vyspělých západních zemí (jinou otázkou je, do jaké míry je naplňována). Zastaralé technologie, znečišťující ve značném rozsahu ovzduší, jsou i v těchto zemích dnes prakticky neprodejné.

Nové předpisy na ochranu ovzduší mohou proto vyvolat značně odlišné makroekonomické dopady, diferencované navíc krátkodobě a střednědobě.

Makroekonomické dopady ochrany životního prostředí lze metodicky posuzovat v těchto kategoriích:

1. vliv na hospodářský růst:

1.1 pozitivní (zvýšená ochrana ovzduší vyvolá přírůstek HDP v důsledku rozvoje produkce eko-průmyslu, oživením investiční aktivity ap.),

1.2 negativní (vyžádá si rozsáhlé neproduktivní investice, některé výroby bude třeba omezit popř. zrušit, zvýší se výrobní náklady, resp. sníží se objem produkce ap.),

2. vliv na zaměstnanost:

2.1 pozitivní (zvýšená ochrana ovzduší vyvolá nové pracovní příležitosti v oblasti výroby, služeb, výzkumu),

2.2 negativní (zvýší se nezaměstnanost v důsledku omezení, resp. ukončení některých výrob),

3. vliv na platební bilanci, resp. export:

3.1 pozitivní (podnítí se inovace, mobilizují se reservy, zvýší se soutěživost, eko-průmysl nalezne nové exportní šance),

3.2 negativní (zvýšené náklady sníží konkurenceschopnost, dojde k poklesu exportu, masívní dovozy ochranné techniky z oblasti volných měn zatíží platební bilanci),

4. vliv na cenovou úroveň:

4.1 pozitivní (podnítí se technický rozvoj, sníží měrné náklady, sníží se spotřeba surovin a energií).

4.2 negativní (vyvolají se "neproduktivní" ekologické "vícenáklady", které sníží rentabilitu kapitálu, kumulovaná poptávka po některých ochranných zařízeních a technologiích povede k jejich cenovému růstu).

Je celospolečenským zájmem prvořadé důležitosti, aby realizované řešení vedlo převážně k pozitivním makroekonomickým konsekvencím, tzn. aby opatření ke zlepšení kvality ovzduší vedla současně k růstu HDP, neohrozila zaměstnanost, nevyvolala inflační tlaky a nesnížila exportní schopnost tuzemských výrobců

2.2. Mikroekonomické determinance

Vzhledem ke struktuře zdrojů znečišťování ovzduší v České republice (tabulka 3) rozhodne o výsledném tvaru makroekonomické odezvy na nové zákony o ochraně ovzduší především reakce několika desítek rozhodujících znečišťovatelů. Těmi jsou v tomto případě velké průmyslové podniky (tabulka 4, 5, 6).

Tabulka 3

Celkové množství emisí hlavních znečišťujících látek v ČR v roce 1991 (v tis. tun):

emise

___________________________________________________________

kategorie zdroje SO₂ tuhé NO_X

_________________________________________________________

velké - REZZO 1 (nad 5 MW) 1 496 84 % 362 61 % 477 66 %

středn - REZZO 2 (0,2-5 MW) 102 6 % 75 13 % 19 3 %

malé - REZZO 3 (do 0,2 MW) 177 10 % 155 26 % 19 3 %

mobiln - REZZO 4 - - - - 210 28 %

celkem 1 776 100 % 592 100 % 725 100 %

Tabulka 4

Emise tuhých látek

(tis. tun) rozdíl

pořadí znečišťovatel 1991 1992

1 Chemopetrol Litvínov 35 23 - 12

2 Elektrárna Ledvice 21 12 - 9

3 Teplárna Komořany 19 12 - 7

4 Poldi Kladno 14 7 - 7

5 Elektrárna Mělník 10 6 - 4

6 Elektrárna Počerady 10 10 0

7 Nová Huť Ostrava 10 9 - 1

8 Elektrárna Tisová 7 4 - 3

9 Svit Zlín 7 5 - 2

10 Důl ČSM 5 3 - 2

11 Elektrárna Třebovice 5 5 0

12 Elektrárna Kolín 5 6 + 1

13 Nová huť - vysoké pece 5 7 + 2

14 Škoda Plzeň 5 3 - 2

15 Elektrárna Tušimice I 4 4 0

16 Elektrárna Prunéřov II 4 4 0

17 Třinecké železárny - okruh B 4 4 0

18 VCHZ Synthesia Pardubice 4 - -

19 Teplárna Přerov 4 3 - 1

20 Vítkovice - vysoké pece a koksárny 4 2 - 2

21 Kaučuk Kralupy 4 4 0

22 Elektrárna Tušimice II 3 3 0

23 Elektrárna Chvaletice 3 3 0

24 Elektrárna Dětmarovice 3 3 0

25 Elektrárna Oslavany 3 - -

26 Elektrárna Prunéřov I - 6 -

27 PK Vřesová - 3 -

Celkem 218

ČR celkem 592

25 podniků = 37% z celkových emisí tuhých látek do ovzduší v ČR

Tabulka 5

Emise SO2

1991 1992 rozdíl

1 Elektrárna Prunéřov II 195 163 - 32

2 Elektrárna Mělník 134 97 - 37

3 Elektrárna Počerady 107 111 + 4

4 Elektrárna Tušimice II 98 88 - 10

5 Elektrárna Tisová 67 18 - 49

6 Elektrárna Chvaletice 64 67 + 3

7 Chemopetrol Litvínov 61 55 - 6

8 Elektrárna Opatovice 59 37 - 22

9 Elektrárna Prunéřov I 57 60 + 3

10 Elektrárna Tušimice I 53 48 - 5

11 Elektrárna Ledvice 43 38 - 5

12 Teplárna Komořady 31 29 - 2

13 Elektrárna Dětmarovice 26 23 - 3

14 Elektrárna Hodonín 24 23 - 1

15 Palivový kombinát Vřesová 22 26 + 4

16 Kaučuk Kralupy 17 16 - 1

17 VCHZ Synthesia Pardubice 12 - -

18 Spolana Neratovice 11 8 - 3

19 Válcovny trub Chomutov 11 8 - 3

20 Elektrárna Poříčí II 10 10 0

21 Nová Huť Ostrava 10 10 0

22 Škoda Plzeň 8 6 - 2

23 Teplárna Malešice 8 9 + 1

24 Teplárna České Budějovice 8 6 - 2

25 Teplárna Olomouc 7 - -

26 Teplárna Otrokovice - 8 -

27 SEPAP Štětí - 8 -

Celkem 1143

ČR celkem 1776

25 podniků = 64% z celkových emisí S02 do ovzduší v ČR

Tabulka 6

Emise NOx

1991 1992 rozdíl

1 Elektrárna Prunéřov II 36 33 - 3

2 Elektrárna Počerady 35 35 0

3 Elektrárna Mělník 35 28 - 7

4 Elektrárna Tušimice II 29 27 - 2

5 Chemopetrol Litvínov 27 27 0

6 Palivový kombinát Vřesová 18 19 + 1

7 Elektrárna Ledvice 18 13 - 5

8 Elektrárna Chvaletice 18 17 - 1

9 Elektrárna Dětmarovice 14 14 0

10 Elektrárna Tisová 12 10 - 2

11 Elektrárna Opatovice 12 11 - 1

12 Elektrárna Tušimice I 10 9 - 1

13 Elektrárna Prunéřov I 10 11 + 1

14 Nová Huť Ostrava 10 10 0

15 Elektrárna Poříčí II 7 8 + 1

16 Elektrárna Hodonín 7 6 - 1

17 Poldi Kladno 5 4 - 1

18 Třinecké železárny - okruh D 5 5 0

19 Třinecké železárny - okruh A 5 6 + 1

20 Vítkovice - závod 8 5 4 - 1

21 Teplárna Komořany 5 5 0

22 Kaučuk Kralupy 4 5 + 1

23 Vítkovice - vysoké pece a koksárny 4 - -

24 Teplárna Trmice 4 4 0

25 VCHZ Synthesia Pardubice 4 - -

26 Glavunion Teplice - 4 -

27 ČD - lokodepo Břeclav - 4 -

Celkem 339

ČR celkem 725

25 podniků = 47% z celkových emisí NOx do ovzduší v ČR

Daleko nejvýznamnějším individuálním subjektem z hlediska produkce emisí hlavních znečišťujících látek (tuhé látky, SO2, NOx) do ovzduší jsou České energetické závody a.s. (ČEZ). Tento jediný právní subjekt (tvořený ovšem více než desítkou uhelných elektráren, které jsou na čelných místech výše uvedeného přehledu a který produkuje stále více než 3/4 elektrické energie v ČR) emituje do ovzduší téměř polovinu emisí SO₂, skoro pětinu emisí NO_Xa pětinu objemu tuhých částic (tabulka 7). Proto bude mít jeho reakce na novou ekologickou legislativu v oblasti ochrany ovzduší principiální význam s makroekonomickými dopady.

Tabulka 6

Celkové emise škodlivin v ČR a podíl ČEZ a.s.(rok 1992)

ČR ČEZ a.s.

tis.t tis.t %

tuhé látky 501 95 19

SO2 1538 732 48

NOx 698 129 18

3. ANALÝZA CHOVÁNÍ ROZHODUJÍCÍCH ZNEČIŠŤOVATELŮ OVZDUŠÍ Faktická reakce významných znečišťovatelů na novou právní úpravu ochrany ovzduší je a i nadále bude výsledkem působení několika zásadních faktorů, které ovlivňují a podmiňují jejich chování. Mezi těmito faktory hraje rozhodující roli zejména: - podnikatelská aktivita daného subjektu,

- dostupnost finančních prostředků,

- technické možnosti snižování emisí,

- relativní váha normativních nástrojů systému ochrany ovzduší,

- relativní váha ekonomických nástrojů systému ochrany ovzduší.

Znečišťovatelé mají poměrně širokou varietu možných reakcí na požadavky nových zákonů na ochranu ovzduší. Normativní i ekonomické nástroje je jednak k určitému chování nutí, jednak jim ponechávají určitý prostor pro vlastní variantní rozhodování. Dochází k němu ve specifickém ekonomickém prostředí, charakteristickém pro ten který subjekt. Pro jejich rozhodování však existuje také řada objektivních limitací, které těžko mohou nerespektovat.

Pokusme se proto o stručnou analýzu této problematiky. 3.1. Vliv podnikatelské aktivity

Ustanovení nového zákona a navazujících předpisů, a to jak ustanovení působící normativně (administrativně), tak ekonomicky, mají u významných znečišťovatelů nepochybně dalekosáhlý vliv na podniková rozhodnutí strategického charakteru. V případech, kdy podnik v rozsáhlém měřítku znečišťuje ovzduší, vzniká nutně otázka, zda tato ustanovení nejsou v určeném časovém horizontu natolik "tvrdá", aby nevyvolala neúměrné ekonomické, obchodní či technické obtíže, popř. aby neměla likvidační charakter.

K ekonomickému, resp. finančnímu ohrožení by mohlo dojít tehdy, když by podnik neměl uspokojivou ekonomickou pozici a neměl potřebné prostředky na realizaci opatření, nezbytných k naplnění požadavků zákona, popřípadě nemohl poskytnout garance, nezbytné pro získání úvěru.

Mezi tyto podniky budou patřit především ty,které:

- nejsou dostatečně rentabilní (produkují malý nebo žádný zisk, resp. jejich míra zisku je nedostačivá či žádná, nebo jsou dokonce ztrátové),

- se nacházejí v platební neschopnosti, jsou neúměrně zadlužené,

- jejich majetek je neúměrně malý nebo nepřesvědčivý, popř. nemají jinou možnost poskytnout bance garanční ručení na úvěr,

- nemají přesvědčivý podnikatelský záměr a dlouhodobou koncepci dalšího rozvoje.

K obchodnímu ohrožení podniku by mohlo dojít v případě, že se v důsledku realizace nezbytných ekologických opatření výrazně zvýší náklady vyráběné produkce (ať již jako následek vyšších odpisů, finančních nákladů nebo provozních nákladů), resp. cena a následně odbyt výrobků výrazně poklesne, ať již v tuzemsku či v zahraničí. Vážnost této situace závisí ovšem na řadě dalších faktorů, zejména:

- na úrovni konkurence v daném oboru,

- na rozpětí mezi výrobní cenou a exportní prodejní cenou,

- na stupni vyčerpání vnitřních vrstev, resp. schopnosti tyto rezervy mobilizovat (racionalizací,inovační aktivitou, obchodní politikou ap.),

- na způsobu cenotvorby.

Specifický případ představují podniky, jejichž produkce podléhá cenové regulaci. I když jich je v současné době méně než 5 %, jsou mezi nimi právě výrobci velmi významných komodit - elektrické energie, tepla (včetně teplé užitkové vody), pitné vody. Ceny těchto produktů jsou regulovány na principu tzv. věcného usměrňování: "nutné náklady" + "přiměřený zisk". Obě položky takto konstruované ceny posuzuje a schvaluje Ministerstvo financí ČR na základě podkladů, zpracovaných výrobcem. Mnoho z těchto výrobců má tzv. přirozený monopol, a proto mohou v podstatě bez větších problémů zahrnout všechny environmentálně vyvolané náklady do "nutných nákladů" a prostřednictvím cen je přenést téměř beze zbytku na spotřebitele, resp. odběratele. Mají proto malou motivaci hledat úsporná řešení.

K technickému ohrožení podniku může dojít v případech, kdy ani změny či úpravy nosné technologie nemohou zabezpečit požadované emisní limity či jiné normativní požadavky.

Ustanovení zákona však mohou také přispět k mnoha podnikatelským rozhodnutím, která mají progresívní charakter, zatím však byla pouze zvažována nebo odkládána. Jedná se zejména o inovaci výrobního programu, modernizaci technologie, změnu surovinové základny apod.

Zahraniční zkušenosti ukazují, že jen v ojedinělých případech mohou zpřísněné požadavky na ochranu životního prostředí působit likvidačně. Zdravé podniky se s novými požadavky zpravidla kreativně vyrovnají. Zkolabují podniky, které by stejně - v důsledku působení jiných faktorů - dříve či později zkrachovaly, neboť jsou technologicky, fyzicky či morálně beznadějně zastaralé, "žijí z podstaty" či mají nevýkonný management. Nemohoucnost vyrovnat se s požadavky nových požadavků zákona o ochraně ovzduší pro ně představuje jen onu proslulou "poslední kapku hořkosti".

Vytváří tedy zpřísněná ochrana ovzduší příležitosti nebo problémy? Tradiční chápání dopadů zvýšené ochrany životního prostředí na existenci podniku je - a nejenom u nás - stále ještě převážně defenzívní, pasívní a nepříliš vstřícné. Pořád ještě dominuje názor, že ekologické investice jsou - ne-li vynucené a zbytečné - tak vysloveně neproduktivní a proto je pro podnik "nejvýhodnější" odsunout je "na později". Argumentů pro to je vždy dostatek - podnik nikdy nemá přebytek "zbytečných" prostředků: i vysoce úspěšný ziskový podnik svoje zdroje zpravidla raději využívá na modernizaci a rozvoj nebo na vyplácení zvýšených dividend než na financování opatření ke zlepšení životního prostředí.

Z toho vyplývá ovšem velmi důležitá tendence: pro podniky, které provozují vysoce environmentálně nešetrné technologie a které nejsou dostatečně výkonné (rentabilní, produktivní, tržně úspěšné) bude jakýkoli termín příliš krátký na to, aby mohly bezproblémově přistoupit k realizaci opatření ke snížení, popř. odstranění emisí.

Jak bylo řečeno, v důsledku výdajů na ochranu ovzduší výrobní náklady, resp. ceny výrobků některých podniků vzrostou. Pokud to nejsou ceny regulované, resp. ceny výrobců s výrazně monopolním postavením a pokud jejich producenti nejsou schopni vyšší výrobní náklady kompenzovat mobilizací vnitřních rezerv podniku, může dojít ke snížení odbytu, ztrátě trhu nebo dokonce k nutnosti některé výroby ukončit a podnik se skutečně může dostat do existenčních potíží.

Na druhé straně opatření k ochraně ovzduší vytvoří poptávku po nových zařízeních, nové investiční výstavbě a po nových službách. Pro řadu dynamických výrobců se otevírá nový trh, nové příležitosti. Jen pro léta 1994-1998 lze v oblasti ochrany ovzduší potenciální poptávku odhadnout řádově na desítky miliard Kč. Makroekonomicky je ovšem žádoucí, aby tato poptávka byla kryta alespoň z poloviny tuzemskými producenty, aby nebyla narušena vyrovnaná platební bilance.

Příležitosti nebo problémy? Objektivně pravděpodobně dojde k tomu, že pro některé výrobce náklady na nutnou ochranu ovzduší prohloubí jejich dlouhodobé existenční problémy, pro jiné bude tato environmentální politika znamenat příležitost k dalšímu dynamickému rozvoji.

3.2. Dostupnost finančních prostředků

Jedním z kardinálních předpokladů úspěchu zákonných norem, sledujících ochranu ovzduší před neúměrným znečišťováním je, aby subjekty zainteresované na snižování emisí měly přístup k potřebným prostředkům na financování opatření ke snižování emisí. O které subjekty se jedná?

Principiálně je otázka, kdo financuje opatření na zlepšení ovzduší zcela jasná. Usnesení o finančních přístupech k financování ochrany životního prostředí formulovaly již v roce 1991 společně tehdejší FMF a FVŽP (a podepsali jej ministři V. Klaus a J. Vavroušek): platí ten, kdo znečišťuje - podnik, obec, jednotlivý občan. Jen podpůrně fungují v tomto směru další subjekty - stát a jeho instituce (státní rozpočet, Státní fond životního prostředí, Fond národního majetku apod.).

Podíl podniků (které jsou dnes již více než z poloviny v soukromém vlastnictví, tedy ve sféře tzv. neveřejných výdajů) se bude v dalších letech výrazně zvyšovat a bude představovat pravděpodobně 50 - 80% z celkových výdajů na ochranu životního prostředí - tak, jak je to obvyklé ve vyspělých zemích.

Veřejné výdaje, tj. výdaje ze státního rozpočtu, rozpočtů obcí a státních fondů (SFŽP, FNM), které doposud výrazně převažovaly, se v současné době stabilizují a jejich podíl v dalších letech na celkových výdajích půjde výrazně dolů.

Podniky, na které se postupně přenáší těžiště financování, tedy budou muset používat primárně svoje prostředky, ať již vlastní či cizí (úvěr) a jen výjimečně mohou spoléhat na podpory z tuzemska (dotace a subvence ze státních prostředků - SR, SFŽP, FNM) nebo ze zahraničí (PHARE ad.).

Finanční situace, resp. finanční možnosti jednotlivých znečišťovatelů proto zásadním způsobem ovlivňují racionalitu jejich rozhodování o způsobu, popřípadě přístupu ke snižování emisí.

Subjekty, které jsou v obtížné finanční situaci, nemohou často volit technicky , ba ani ekonomicky dlouhodobě optimální řešení, neboť na ně nemají disponibilní finanční krytí.

Vlastní zdroje českých podniků jsou však značně omezené. Více než 60 % průmyslových podniků se nachází dnes v druhotné platební neschopnosti, téměř 25 % z nich v prvotní platební neschopnosti. Za těchto okolností je ilusorní, aby stavěly na první místo financování ekologických nápravných opatření.

I podniky, které jsou vysoce ziskové, preferují technologický

rozvoj. Ten může v řadě případů sám o sobě vést k výraznému

omezení emisí. Tato cesta představuje nepochybně nejprogresívnější a nejefektivnější způsob řešení ochrany životního prostředí.

Není tomu tak však vždy. Někdy jsou skutečně nezbytné tzv. čisté ekologické investice (například odsiřovací zařízení). A tyto investice jsou stále považovány za "neproduktivní".

A tak i při příznivém vývoji ekonomiky bude trvat řadu let, než si podniky vytvoří potřebné vlastní zdroje, nezbytné k realizaci ať již preventivních, nebo dodatečných opatření vedoucích ke zlepšení životního prostředí.

Tím se dostáváme k jádru celého problému:

Mají-li mít znečišťovatelé, především podniková sféra ("neveřejný sektor") alespoň potenciálně reálnou možnost splnit požadavky nových ekologických zákonů (a nejedná se při tom jen o ochranu ovzduší, ale i o ochranu vod a zneškodňování odpadů), musí mít možnost získat v období do roku 1998 přístup k dostatečnému, levnému a dlouhodobému úvěru.

Pokud přijmeme jako korektní odhad střední hodnotu predikovaných nákladů na ochranu ovzduší do roku 1998, tj. 150 mld Kč, znamená to, že ročně musí být vynaloženo průměrně cca 30 mld Kč jen na ochranu ovzduší. Z veřejných prostředků mohou být financována opatření ve výši maximálně 2 - 3 mld Kč ročně (pokud nedojde k úpravám sazeb poplatků). Na znečišťovatele tedy zbývá 27 - 28 mld ročně.

Podniky nemohou financovat ekologická opatření reálně ani z běžných komerčních úvěrů, které jsou poskytovány na enormně vysoký úrok (současný průměr činí 14%, konkrétní úrok se pohybuje v rozmezí 10 až 20%), jsou zpravidla krátkodobé (do 4 let) a vyžadují rozsáhlé garance.

Budou-li však mít přístup k dlouhodobým úvěrům (8 až 12 let) na "nízký" úrok (do 8-10 %), bude pak zlepšení životního prostředí skutečně především otázkou prosperity a rozvoje podnikatelských aktivit. Bez vytvoření této možnosti však není pro většinu podniků objektivně reálné, aby požadavky ekologické legislativy naplnily.

Absence této možnosti kromě toho nutně výrazně stupňuje tlak podnikové sféry na "změkčení" stávajících zákonů a dalších právním norem, ať již na úrovni normativních požadavků nebo časových limitů.

Jaké jsou však současné úvěrové možnosti?

Po roce 1990 se objevila nabídka na první pohled výhodných úvěrů na překonávání ekologických problémů, a to vesměs ze zahraničí. Otevřel se přístup k úvěrům Světové banky, NEFCO, EBRD a dalších bankovních a finančních institucí.

Postupně však počáteční euforie opadla a ukázalo se, že jen nemnoho subjektů má skutečnou šanci nabízený úvěr za výhodných podmínek získat. Překážkou byl nejen častý požadavek vládní garance, ale i náročná kriteria na přijetí projektů, které musely odpovídat u nás dosud nebývalým požadavkům.

V samotné České republice, kde působí dnes 55 bank,jsou základním úvěrovým zdrojem vklady klientů. Ty v posledních čtyřech letech výrazně vzrostly a dosáhly hodnoty cca 650 mld Kč.

Zhruba 70 % vkladů však představují vklady krátkodobé (z nich cca 60 % vklady netermínované). Dlouhodobé vklady tvoří pouze 7 %(většinu z nich tvoří vklady, nepřesahující časový horizont 5 let).

V oblasti úvěrů je situace následující:

- zůstatek nesplacených úvěrů vzrostl v posledním roce o 165 % a celková výše poskytnutých úvěrů činila cca 690 mld Kč,

- podíl krátkodobých úvěrů je 42 %, střednědobých 28 % a dlouhodobých 30 %.

- nejrychleji roste podíl střednědobých úvěrů (za sledované období o 370 %), které jsou pro podnikovou sféru v období vyrůstající investiční aktivity nejžádanějším produktem,

Z výše uvedených skutečností vyplývá, že možnosti bank přetvářet krátkodobé zdroje na středně a dlouhodobé úvěry jsou omezené. To limituje možnosti financovat akce s dlouhodobou návratností.

Kromě toho banky projevují celkem pochopitelnou snahu o výběr takových projektů, které jsou relativně bezpečné, u nichž existuje bonitní zajištění a předvídatelný vývoj.

Vzhledem k tomu, že projekty s výrazným ekologickým charakterem k těmto projektům nepatří, je zájem bankovního sektoru o tuto oblast nevýrazný. V České republice neexistuje banka, která by fakticky financování ekologických akcí měla ve větším rozsahu založenu ve své obchodní strategii.

Dosavadní malý zájem bankovního sektoru o úvěrování opatření na ochranu životního prostředí je ještě podtržen celkovou převahou poptávky nad nabídkou úvěrového kapitálu.

Přesto banky stále hledají "dobré" projekty, tj. projekty s přim,ěřenou mírou risika a se zajištěním. To je šance i pro ekologické projekty.Bylo by ovšem třeba:

- prohloubit systém státních záruk nebo státem cenově či jinak podporovaných opatření k zajištění poskytovaných úvěrů nebo pro garantování emisí dluhopisů,

- zvýšit možnost tvorby reserv z nákladů na projekty s ekologicky příznivým působením.

Při řešení problému, jak zabezpečit financování ekologických opatření, vyvolaných novou ekologickou legislativou, je ovšem také třeba hledat nové způsoby, jak:

- rozšířit okruh a formy získávání finančních zdrojů,

- vytvořit podmínky distribuce těchto finančních zdrojů ke konečným uživatelům, tj. investorům.

Celý problém ještě komplikuje fakt, že nedostatečná péče o návratnost poskytovaných úvěrů vedla k tomu, že 25 - 30 % úvěrů které banky v minulém období poskytly, bude pravděpodobně ztracených. To je vede ke zvýšené opatrnosti a ke snaze alokovat volné finanční prostředky pouze do "jistých" podniků. Zatím se žádná banka - ač to mají některé i v názvu - neodhodlala preferovat ekologicky motivovaná opatření a nabízet relevantním subjektům výhodnější podmínky.

Relativní nedostatek dosažitelných finančních prostředků je proto jednou z nejvážnějších překážek realizace akcí ke snížení emisí.

Co se týče různých forem podpor, je největším specializovaným zdrojem na poskytování dotací, výhodných půjček a garancí v oblasti životního prostředí Státní fond životního prostředí. V roce 1993 uvolnil na tyto účely cca 3,5 mld Kc , v roce 1994 byla tato částka zvýšena o 1,5 mld Kč z Fondu národního majetku s určením na realizaci "Národního programu na ozdravění ovzduší". Podobně tomu bude i v příštím roce.

3.3. Technické možnosti snižování emisí

Znečišťovatelé ovzduší mají teoreticky pět možností, jak reagovat na požadované snížení emisí z tepelných zařízení:

1) instalovat ochranná zařízení (odlučovací, odsiřovací, denitrifikační) na stávající zdroj znečišťování ovzduší,

2) inovovat stávající zdroj znečišťování, tzn. nahradit jej zařízením kvalitativně nové, vyšší technologické úrovně, které

již splňuje emisní limity pro nové zdroje znečišťování (například nahradit stávající kotel na hnědé uhlí fluidním spalováním nebo paroplynovým cyklem),

3) změnit technologii spalování tak, aby bylo dosaženo požadovaných limitů pro nové zdroje i na stávajícím zařízení (s minimálními investičnímu úpravami - například přijmout primární opatření pro snížení emisí NOx),

4) změnit topné médium , tzn. zaměnit stávající palivo, při jehož spalování dochází k překračování limitů pro nové zdroje znečišťování, za palivo, které umožní dodržení těchto limitů (například nahrazení hnědého uhlí černým uhlím, plynem nebo uhlovodíkovými palivy).

5) zrušením zdroje bez náhrady, tj. ukončením provozu stávajícícho zařízení.

Lze vytypovat několik základních příčin, které v různé kombinaci toto rozhodování znečišťovatele v našich současných podmínkách ovlivňují (v zahraničí se toto rozhodování výrazně svými motivy odlišuje a nelze proto vycházet ze situace ostatních průmyslově vyspělých zemí).

a) Vyjasněné vlastnické a podnikatelské vztahy

Ekonomika České republiky prochází převratnými ekonomickými změnami. V rámci transformace je realizována malá i velká privatizace, přičemž organizační formy soukromého majetku mohou mít různé formy (vlastnictví jedinné fyzické osoby, společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti atd.). Vedle soukromého vlastnictví přetrvává, a v jistém rozsahu bude trvale přetrvávat státní vlastnictví. Tyto hlavní formy jsou doplňovány družstevním vlastnictvím, mezinárodním vlastnictvím a některými dalšími marginálními formami.

Podíl státního vlastnictví prudce poklesl. V první polovině roku 1994 činil v průmyslu v kategorii podniků s více než 25 zaměstnanci pouze 23% (podíl malých podniků na celkové průmyslové produkci České republiky činil 11 %, podíl produkce všech průmyslových podniků nestátní sféry na celkové produkci průmyslu 57 %).

Vyjasněné vlastnické vztahy jsou však zásadním a nepominutelným předpokladem pro další podnikatelské záměry. Z uvedeného přehledu vyplývá, že v současné době tyto vztahy má vyjasněno již více než 70 % organizací v průmyslu (které jsou z hlediska předmětu našeho zájmu rozhodující). Přesto zbývá ještě poměrně vysoký počet případů, kde tento proces stále není uzavřen. Týká se to i řady

již zprivatizovaným podniků, které dosud nebyly zaplaceny, jež jsou předmětem spekulace apod.

Lze proto odhadnout, že skutečně vyjasněné vlastnické vztahy a z

nich vycházející odpovědně pojaté podnikatelské záměry má zhruba polovina průmyslových organizací.

Jaké jsou důsledky nevyjasněných vlastnických vztahů, resp. absence koncepčních podnikatelských záměrů pro přijetí opatření na ochranu ovzduší ?

Subjekty bez vyjasněných vlastnických vztahů zpravidla:

- oddalují jakákoliv zásadnější investiční, resp. finanční rozhodnutí,

- neřídí podnik perspektivně, ale "den ze dne" a proto často přijímají i nepříliš závazná rozhodnutí , která však nemíní vážně naplňovat,

- dělají často dluhy, které nejsou s to v dlouhodobém horizontu řádně splácet,

- směřují v mnoha případech k úpadku (ať již ekonomickému či právnímu).

b) Objektivní limitace

Stávající zdroje znečišťování jsou více či méně pevně alokovány v určitém geografickém prostoru, který vykazuje specifické parametry. Týká se to jak rozsahu znečištění dané oblasti, tak stávající infrastruktury, resp. možností tuto infrastrukturu rozvíjet.

Tak například existují oblasti, kde je nebo bude vyvíjen mimořádný tlak na zlepšení kvality ovzduší - a za tím účelem bude ze státních i regionálních prostředků podporována potřebná infrastruktura (plynofikace, elektrifikace), jsou však také oblasti, kde využívání plynu nebude možné, neboť jejich plynofikace nebude efektivní.

Objektivní podmínky toho kterého znečišťovatele, resp. provozovatele zdroje znečišťování proto jsou a budou značně odlišné.

Stávající zdroje také vykazují různé možnosti realizace opatření ke snížení emisí. Jsou zdroje, které lze poměrně nenákladně

adaptovat na jiné topné médium či realizovat změnu technologie spalování, jsou zdroje, u nichž to z technických (ale i ekonomických) důvodů možné není, resp. bylo by to neúměrně nákladné.

Čím je zařízení větší, tím speciálněji je navrženo a konstruováno, a tím obtížnější a méně efektivní jsou i dodatečné zásahy a opatření. Ty vesměs snižují účinnost zařízení. Je pak diskutabilní, zda je výhodnější adaptace, modernizace nebo inovace zdroje.

Neméně významným faktorem je velikost a technické provedení stávajícího zdroje znečišťování. Ne na všechny velikosti a typy

zdrojů lze dodatečně nainstalovat ta která ochranná zařízení (bylo by asi absurdní aplikovat například mokré odsiřování na relativně malé zdroje, na druhé straně tato metoda je pro velké a největší zdroje prakticky jedině možná).

Jednou z nejvýznamnějších objektivních limitací je stáří zdroje. Objektivní faktická doba účelné životnosti energetických zařízení je dnes u nás cca 20 let. Budovat dodatečně na stávající zdroje nákladná zařízení ke snížení emisí je smysluplné jen u zařízení, jež nepřekročila polovinu , maximálně tři pětiny doby své životnosti.

Podle statistických údajů bylo v České republice v roce 1992 80% velkých zdrojů znečišťování ovzduší (REZZO 1) starších více než 10 let, resp. 72% starších více než 14 let.

c) Finanční pozice znečišťovatele

Odhlédneme-li od působení předchozích faktorů na rozhodování znečišťovatele o tom, jaký přístup ke snížení emisí zvolí, zbývá nám jako zásadní faktor ještě jeho finanční pozice. Jednotlivé přístupy jsou různě nákladné, je třeba je vidět v kontextu dalších záměrů daného subjektu a možnosti jejich financování jsou podmíněny nejen jejich vlastní efektivitou, ale i řadou dalších okolností (zejména schopností a možností znečišťovatele získat zpravidla potřebný úvěr) .Tyto otázky byly pojednány v předchozí kapitole.

d) Technický pokrok v dané oblasti

Přísnější ekologická legislativa zpravidla vyvolá zrychlení

technického pokroku v dané oblasti. Svědčí o tom vývoj v nejprůmyslovějších zemích světa v posledních desetiletích.

Obecně lze zaznamenat tyto vývojové stupně:

1. stupeň:

- na stávající zařízení se dodatečně instalují ochranná zařízení, popřípadě se stávající zařízení upraví,

2. stupeň:

- potřebné prvky se zakomponují do nového zařízení již ve fázi konstrukce,

3. stupeň:

- vyvine se nový princip funkce zařízení, který a priori odstraňuje příčinu problému.

V nejvyspělejších státech doznívá aplikace stupně č. 1 (například v tzv. nových spolkových zemích SRN), je plně rozvinut stupeň č. 2 a začíná se prosazovat postupně stupeň technického pokroku č. 3. Vzhledem k přebytku kapacit na výrobu ochranných zařízení, ke kterému v důsledku tohoto vývoje došlo, zde existuje silný tlak na jejich export do zemí střední a východní Evropy (a do rozvojových zemí).

3.4. Relativní váha normativních nástrojů systému ochrany ovzduší

V současné právní úpravě ochrany ovzduší hrají normativní nástroje (nařízení, zákazy a příkazy, emisní limity, časová omezení a technické normy a předpisy) rozhodující roli. Největší závažnost z hlediska ekonomických souvislostí je spojena s ustanovením o emisních limitech pro nové zdroje, mezním termínem pro provozování stávajících zdrojů a způsobem povolování provozu stávajících zdrojů.

(a) Důsledky ustanovení o emisních limitech pro nové zdroje

Emisní limity pro nové zdroje znečišťování jsou stanoveny tak, aby byly dosažitelné jen s "nejlepšími dostupnými technologiemi s přihlédnutím k přiměřenosti výdajů na jejich pořízení". Více či méně odpovídají limitům, platným v zemích Evropské Unie.

Nezbytnost takto pojatých emisních limitů pro nové zdroje znečišťování je evidentní. Pokud by tyto limity byly stanoveny na nižší úrovni, došlo by ve velkém měřítku k obměně stávajících zdrojů zastaralými technologiemi, které by na řadu let (15 let i více) "zakonzervovaly" druhořadost výrobní základny českého průmyslu. Toto opatření tak působí významně pro-ekonomicky. Je paradoxní, že zatím nebylo takto výrazně traktováno a podpořeno vrcholovými orgány, kompetentními za průmyslovou politiku.

Ustanovení o "přísnějších" limitech pro nové zdroje znečišťování může ovšem působit ambivalentně:

- umožňuje podnikům, aby přistoupily k modernizaci technologie a inovaci výrobků se znalostí požadavků, platných v nedaleké budoucnosti a urychlily tak svoje podnikatelské záměry, neboť je odstraněna nejistota dalšího vývoje v této oblasti,

- je pro podnik ve svých důsledcích natolik nákladné, že u něj vyvolá tendenci odložit modernizaci na nejzazší možný termín, a tím de facto působí jako zdánlivá brzda dalšího rozvoje podniku. Jakou budoucnost však před sebou vidí podnik, který z tohoto důvodu oddaluje modernizaci? (základní prostředky převážné většiny českých podniků, a to jak budovy, tak stroje a zařízení, jsou odepsány z více než 65 %).

(b) Mezní termín pro provozování stávajících zdrojů znečišťování

Emisní limity stanovené Českou inspekcí životního prostředí (ČIŽP) pro stávající zdroje znečištění, které vycházejí z minima dosažitelných emisí na daných zařízeních při správně vedené technologii, mohou platit nejdéle do 31.12.1988.

Termín byl vyhlášen zákonem o ochraně ovzduší, stal se tedy známým již v červnu 1991 (zákon nabyl účinnosti dnem 1.10.1991).

Každý znečišťovatel má proto 7 a 1/2 roku na to, aby se rozhodl, co učiní, resp. aby realizoval opatření k tomu, aby od 1.1.1999 vyhověl limitům, platným pro nová zařízení (nebo aby zdroj zrušil).

V této souvislosti si nelze nepoložit dvě základní otázky:

- je tento termín přiměřený nebo je neúměrné krátký (jak lze reflektovat z některých prohlášení zástupců podnikové sféry),

- je vůbec zvolený přístup (tj. stanovení termínu platného generelně pro všechny zdroje znečišťování) vhodný?

Rok 1998 vymezuje mezní, nejzazší termín pro provozovatele zdrojů znečišťování na úrovni emisních limitů pro stávající zdroje. ČlŽP ovšem může stanovit termín i bližší, teoreticky v rozmezí 1993-98. V každém případě by měla respektovat, že:

- proces změny trvá minimálně 2 roky, spíše však 3 až 4 roky (tj. proces od zpracování projektu až po realizaci),

- kumulace změn do období 2 - 3 let by mohla vést k makroekonomickým poruchám (poptávka by překročila běžnou nabídku příslušných zařízení, takže by došlo pravděpodobně ke zvýšení cen a konsekventně k cenové destabilizaci, neboť se jedná o nákupy ve výši řádově desítek mld Kč),

- pokud by byla většina rozhodnutí situována do konce vymezeného období, tj. do let 1997-98, mohlo by dojít k tomu, že podniky prostě k nařízeným opatřením nepřistoupí, a vzhledem k tomu, že jich bude mnoho, "prolomí" stanovený mezní termín pod tlakem hrozby zastavení národohospodářsky důležitých výrob.

Stanovení mezního termínu, resp. striktní stanovení emisních limitů představuje čistě normativní instrumenty ekologické politiky - se všemi výhodami, ale i zápory administrativního řízení. Mělo by být předmětem diskuse, zda by tento systém neměl být kombinován v určitých případech s alternativním využitím ekonomických nástrojů tak, aby podnik, pro který by to bylo průkazně výhodnější, měl možnost volby. Striktní stanovení mezního termínu - 31.12.1998 - může (i když samozřejmě nemusí) ovlivnit další podnikatelská rozhodnutí i následujícím způsobem:

- Konkrétní termín, stanovený rozhodnutím ČIŽP, vymezí časový prostor přijatelného současného stavu. Podnik má jasný signál, do kdy může provozovat beze změn stávající technologii (pokud tato technologie nevyhovuje emisním limitům pro nové zdroje) a může tomu přizpůsobit svoje ostatní aktivity. Připomeňme, že se nejedná o krátké období - v mezním případě činí tento časoprostor ještě 4 roky. Lze však očekávat, že podniky, které takto zareagují, tj. odloží změnu technologie (která způsobuje znečišťování ovzduší) na poslední možný termín, skrytě doufají, že termín bude posunut, riskují však, že se dostanou do značných realizačních, resp. provozních obtíží.

- Podnik reaguje jednoznačně pozitivně, a v potřebném předstihu (tj. 2 až 4 roky před termínem, stanoveným rozhodnutím ČlŽP) zahájí potřebné kroky k odstranění zdrojů znečišťování ovzduší, resp. jejich úpravě. V tomto případě působí zákon jako akcelerátor dlouhodobého technického rozvoje podniku.

Pro značnou část podniků budou ovšem při tomto rozhodování hrát daleko významnější roli jiné faktory - inovace výrobního programu, tržní příležitosti apod.

Pokud větší počet podniků bude reagovat prvním způsobem, mohou vzniknout závažné makroekonomické poruchy. Proto je velmi významné, jak budou v čase situována rozhodnutí ČIŽP.

Tento problém úzce souvisí s předchozí otázkou. Pokud bude neúměrně mnoho podniků odkládat realizaci zásadních opatření ke snížení emisí "na poslední chvíli", resp. pokud rozhodnutí ČlŽP o limitech pro stávající zdroje znečišťování nebudou rovnoměrně rozložena v disponibilním časovém prostoru, hrozí nebezpečí kumulace změn, tj. soustředění do 2 až 3 let s mnoha makroekonomickými negativními důsledky:

- prudký, ale přechodný vzrůst poptávky po speciálních zařízeních, resp. po výrobcích, běžně vyráběných v řádově nižších objemech vyvolá cenový růst těchto zařízení,

- pokud nedojde k rozvoji tuzemské produkce, bude mnoho potřebných zařízení (více než 50 %) nutno dovážet z oblastí volných měn; protože se sumárně jedná o dodávky na úrovni desítek miliard Kč, naruší to nutně platební bilanci,

- vznikne "úvěrový šok" - obrovská poptávka po penězích, neboť vlastní zdroje financování budou pravděpodobně značně omezené; cena peněz (úrok) vzroste a ekologická opatření se o to více prodraží - s následnými dopady na cenovou hladinu, tedy inflačně.

Jaký je současný stav?

Správní rozhodnutí, která uděluje ČIŽP provozovatelům stávajících zdrojů, jimiž jsou stanoveny dočasné emisní limity, jsou zatím vydána pro všechny velké zdroje. Do konce roku 1994 by měla být vydána i pro všechny střední zdroje.

Rozhodnutí pro velké zdroje jsou v čase rozložena takto (jak bylo řečeno, zákon o ochraně ovzduší stanoví jako nejzazší termín pro jejich udělení 31. 12. 1998):

a) do konce roku 1994 pro cca: 20 % zdrojů znečišťování,

b) do konce roku 1995, resp. 1996 pro cca: 60 % " "

c) do konce roku 1997 pro cca: 10 % " "

d) do konce roku 1998 pro cca: 10 % " "

Znalost tohoto rozložení je neobyčejně významná, neboť z ní vyplývá řada praktických konsekvencí:

- Zkušenosti z letošního roku ukazují, že zdaleka ne všichni (spíše naopak) ti provozovatelé, kteří mají povoleno provozovat stávající zdroj do konce tohoto roku, vyvíjejí potřebné úsilí ke snížení emisí na úroveň limitů pro nové zdroje. Co je čeká ? ČIŽP neuzavře zdroj vypršením termínu rozhodnutí. Teoreticky může uložit 2-krát pokutu plus nápravná opatření. Zatím se ukazuje, že znečišťovatelé zpravidla zaplatí první pokutu, termín k provedení

opatření oddálí uzavření provozu o 3 - 6 měsíců a "jede se dál". Druhá pokuta a lhůta na potřebná opatření může termín prodloužit o dalších několik měsíců.

Provedení nápravných opatření od rozhodnutí přes vyprojektování, absolvování všech potřebných procedur (E.I.A., územní rozhodnutí, stavební povolení atd) až po kolaudaci a uvedení do provozu trvá dnes 2 až 3 roky. Do konce tohoto roku bude proto zřejmé, jak mnoho znečišťovatelů z rozhodující skupiny let 1995-96 se rozhodlo provést nějaká opatření ke snížení emisí. V opačném případě jsou možné dvě alternativy:

(1) provozovatel "hraje vabank" - spoléhá na to, že bu budou příslušná ustanovení dnes platných právních norem novelizována nebo ČIŽP neuplatní z jakéhokoli důvodu příkaz k okamžitému ukončení provozování zdroje (například teplárny),

(2) provozovatel ukončí provoz zdroje bez náhrady - prostě jej zruší.

Signály z podnikové sféry varují. Mnoho znečišťovatelů spoléhá na první možnost.

3.5. Relativní váha ekonomických nástrojů systému ochrany ovzduší

a)Funkce poplatků za znečišťování ovzduší

Zákon o poplatcích (zákon ČNR č. 389/91 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování), připravený MŽP ČR, byl sice vydán nedlouho po zákonu o ochraně ovzduší (zákon č. 309/1991 Sb.), který byl připraven FVŽP, ustanovení o poplatcích však bylo zpracováno značně paralelně s normativními ustanoveními a nestalo se plně integrovanou součástí nástrojového mixu (tj. plnohodnotným protějškem normativních nástrojů).

Jako primární funkce poplatků za znečišťování byla přijata funkce stimulativní: účelem poplatků je v prvé řadě učinit pro znečišťovatele výhodnější usilovat o snížení emisí, byť je to spojeno s určitými (často vysokými) náklady než vypouštět emise do ovzduší a platit za to.

Aby však tuto roli mohly poplatky plnit, musely by být stanoveny minimálně na úrovni celkových měrných nákladů, tj. nákladů, zahrnujících:

- odpisy (v případě instalace zařízení na ochranu prostředí), - provozní náklady,

- finanční náklady (zejm. úroky a splátky úvěrů a poplatky za emise).

Mimořádný význam takto stanovených poplatků spočívá také ve vyrovnání ekonomických podmínek jednotlivých znečišťovatelů: vyšší výrobní náklady podniku, který instaloval nový zdroj, popřípadě zařízení na snížení emisí nebo realizoval jiná opatření na ochranu prostředí, jsou u jeho konkurenta, který zatím žádné náklady na zlepšení životního prostředí nevynaložil, odpovídajícím způsobem kompenzovány tím, že tento druhý podnik platí za znečišťování ovzduší sazby, odpovídající celkovým měrným nákladům na snížení emisí.

Pokud tomu tak není, je paradoxně výrazně znevýhodňován každý podnik, který:

- instaloval nový zdroj znečišťování a plní zákonem stanovené emisní limity, předepsané pro nové, popř. rekonstruované zdroje (tyto limity jsou o několik set procent nižší než pro stávající zdroje),

- bez přílišných odkladů přistoupil ke snižování emisí, aby splnil včas "nové" limity a vynaložil na to nemalé finanční prostředky,

- tedy každý podnik, který se bude chovat ještě před rokem 1998 dostatečně "ekologicky".

(b) Odklad, resp. prominutí placení poplatků

Zákon č. 389/1991 Sb. se stal také prvním zákonem, do kterého byl zapracován pozitivní stimul pro ty znečišťovatele ovzduší, kteří zahájí práce na snížení emisí. Pokud tak učiní, snižuje se, resp. odkládá placení poplatku ve výši 40 %, a to po celou dobu realizace opatření.

Pokud budou práce dokončeny v souladu s podmínkami, stanovenými orgánem ochrany ovzduší (ČIŽP), může tento orgán, příslušný ke stanovení výše poplatku, rozhodnout o prominutí povinnosti poplatek doplatit (v opačném případě musí naopak znečišťovatel poplatek v plné výši doplatit).

Odklad, resp. prominutí placení části poplatků představuje de facto nepřímou státní dotaci znečišťovateli, která je mu touto formou poskytnuta v případě, že včas a vstřícně přistoupí k opatřením na snížení emisí, ke kterému by musel tak jako tak přistoupit v termínu, stanoveném správním rozhodnutím ČlŽP, nejpozději však do konce roku 1998 (pokud by zdroj znečišťování nezlikvidoval).

Podíl 40 % zde byl stanoven jako důsledek diskusí o míře decentralizace placení poplatků v době přípravy zákona.

Vzniká otázka, zda je tento podíl dostatečně vysoký (aby byl účinný jako pozitivní stimul), nebo zda takto nepůsobí, a je využíván jen jako doprovodný efekt rozhodnutí, učiněných na základě působení jiných faktorů.

Sazby poplatků - tak, jak jsou dnes stanoveny, nejsou bohužel v souladu s přijatým funkčním principem poplatkového systému.

Již v roce svého vzniku se sazby, stanovené za tzv. hlavní látky, evidentně odchylovaly od hodnot, odpovídajících celkovým měrným nákladům:

znečišťující látka finální sazba diskrepance

(Kč/1 t) (+ -)

tuhé emise 3000 příliš vysoká

SO2 1000 zcela nedostatečná

SOX 800 přiměřená

CO 600 přiměřená uhlovodíky 2000 přiměřená Nad to není do zákona zabudován mechanismus valorizace, který by sazby upravoval podle míry inflace. Sazby byly stanoveny v průběhu roku 1991; úředně konstatovaná míra inflace v dalších letech byla následující: 1991 (za celý rok, tj. publikovaná v l.čtvrtl. 1992): 57 % 1992: 11 %, 1993 : 20 %, 1994 (předběžný odhad): 11 %. V důsledku toho se diskrepance sazeb dále prohloubila. V roce 1991 by tedy bývaly měly být sazby stanoveny zhruba takto: (finální úroveň, která vstoupí v platnost od roku 1997):

tuhé emise 3000

SO2 10000 - 12000

NOX 1500

CO 1100

uhlovodíky 3800

(d) Náběhová křivka poplatků

Aby zavedení poplatků za znečišťování ovzduší, realizované od roku 1992, nepůsobilo na znečišťovatele jako finanční "šok" (byť byly sazby, jak bylo řečeno, stanoveny nepříliš trefně), byla do zákona č. 389/1991 Sb. zapracována tzv. náběhová křivka poplatků, která byla rozložena na 5 let:

- v roce 1992 a 93 platí znečišťovatel 30 % finální sazby,

- v roce 1994 a 95 platí znečišťovatel 60 % finální sazby,

- v roce 1996 platí znečišťovatel 80 % finální sazby,

- od roku 1997 platí znečišťovatel 100 % finální sazby. Rozložení náběhu do 5ti let je nutně pochybené. I kdyby byly sazby stanoveny správně v souladu s přijatým funkčním principem, tj. na úrovni celkových měrných nákladů, začaly by plnit svoji funkci, tj. ekonomickou stimulaci znečišťovatelů, až od roku 1997. Do té doby bude pro ně výhodnější platit poplatky než stavět a provozovat čistící zařízení nebo realizovat jiná opatření na ochranu životního prostředí. Svoji funkci budou poplatky plnit pouze 2 roky (1997, 1998), neboť od roku 1999 budou podniky již pod tlakem restrikce administrativního ustanovení o "přísnějších" limitech pro nové zdroje znečišťování.

Jedním z dalších paradoxů je, že tuto návaznost mezi normativními nástroji (emisní limity, časový termín) a ekonomickými nástroji (poplatky) zatím mnohé subjekty vůbec nezaregistrovaly, ba často jí interpretují úplné naopak - dožadují se, aby cílová úroveň poplatků byla zavedena až od roku 1999.

Zvolená nepříliš konsistentní kombinace dominujících normativních ustanovení, doplněných poplatky za znečišťování představuje celkem standardní řešení. Tento smíšený systém environmentální regulace s převahou administrativního řízení má nepochybně své přednosti, má však také řadu nedostatků.

Za největší problém přijatého řešení lze považovat skutečnost, že poskytuje podnikům minimální možnost volby, založené na ekonomické kalkulaci. Týká se to zejména dvou extrémních skupin podniků, resp. jejich zdrojů znečišťování:

- zdroje (zejm. spalovací zařízení), které budou v roce 1998 evidentně zastaralé, mohly by však být ještě několik málo let provozovány (případně i jako výpomocné nebo záložní), bude nucen jejich provozovatel bud' vybavit tak, aby splnily "přísné" limity platné od roku 1999, nebo "předčasně" zrušit (aniž by byly plně ekonomicky exploatovány),

- zdroje (zejm. technologická zařízení), které budou v roce 1998 ještě relativně zánovní (tj. ne starší než např. 12 let) a které nebude možné upravit tak, aby od roku 1999 odpovídaly novým limitům - ať již z technických nebo ekonomických důvodů (enormní nákladnost v případě dané technologie), bude muset jejich provozovatel zrušit, ač se může jednat o zařízení v období své vysoké funkční výkonnosti, plně provozuschopné a zdaleka ne odepsané (nejvíce postiženy mohou být technologie, instalované krátce před rokem 1992, resp. 91).

Náklady, spojené s působením zákona a navazujících právních norem, které dopadnou na podnik, lze tedy identifikovat takto: (1) poplatky za znečišťování,

(2) náklady, vyvolané nutností naplnit normativní ustanovení právní úpravy ochrany ovzduší ( například investice na ochranná zařízení),

(3) všechny další náklady, vyvolané působením zákona, resp. nutností provést řadu technických, materiálových, organizačních a dalších změn (např. náklady, vyvolané používáním dražšího paliva, kvalitnějších vstupních surovin, náročnějších technologických postupů, ale i náklady, související se zrušením některých výrob apod.).

Dosavadní analýzy jednoznačně vypovídají o tom, že dopady první skupiny jsou minimální (zpravidla nepředstavují ani 1% výrobních nákladů podniku). Daleko nejvýznamnější jsou dopady druhé skupiny nákladů, které mohou zvýšit nákladovost produkce až o několik procent.

Absolutní údaje o nákladech však mají smysl pouze tehdy, jsou-li posuzovány v kontextu celkové podnikové ekonomiky, zejména v těchto vazbách: - podíl celkových nákladů podniku - relace k výši zisku - dopad do cen vyráběné produkce - zadlužení podniku - náročnost a naléhavost realizovat v podniku produktivní investice.

4. DOSAVADNÍ CHOVÁNÍ ZNEČIŠŤOVATELŮ A PREDIKCE DALŠÍHO VÝVOJE

Všechny zdroje znečišťování jsou právními normami rozděleny do 4 kategorií:

a) Tzv. velké zdroje (nad 5 MW a nejdůležitější technologie)

- Nejdůležitější technologie jsou taxativně vymezeny "Opatřením FVŽP" ze dne 23. 6. 1992, kterým se mění a doplňuje "Opatření FVŽP" ze dne 1. 10. 1991 k zákonu č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami.

- Těchto zdrojů je v současné době v ČR cca 2 800, emisní limity jsou stanoveny pro cca 2 500 (pro zbývající není stanovení emisního limitu relevantní).

- Cca 1 500 z těchto zdrojů jsou energetická zařízení, spalující uhlí, uhlovodíková paliva nebo plyn.

- Cca 45 % těchto zařízení používá jako topné médium hnědé uhlí.

- Pro nové zdroje znečišťování ovzduší jsou emisní limity stanoveny takto:

Emisní limity pro tuhé znečištující látky

a) u zařízení na spalování tuhých paliv o tepelném výkonu 50 MW a vyšším nesmí hmotnostní koncentrace tuhých znečišťujících látek v nosném plynu překročit 100mg/m3,

b) u zařízení na spalování tuhých paliv o tepelném výkonu vyšším

než 5 MW až do 50 MW nesmí hmotnostní koncentrace tuhých znečišťujících látek překročit 150 mg/m3.

Emisní limity pro oxid siřičitý

a) u zařízení na spalování tuhých paliv o tepelném výkonu vyšším než 300 MW nesmí hmotnostní koncentrace oxidu siřičitého v nosném plynu překročit 500 mg/m3. Není-li možné této hodnoty dosáhnout bez odsíření spalin, musí být koncentrace oxidu siřičitého v nosném plynu omezena tak, že nebude vyšší než 15 % hodnoty bez odsíření,

b) u zařízení na spalování tuhých paliv o tepelném výkonu vyšším než 50 MW až do 300 MW včetně nesmí hmotnostní koncentrace oxidu siřičitého v nosném plynu překročit 1700 mg/m3. Není-li možné této hodnoty dosáhnout bez odsíření spalin, musí být koncentrace oxidu siřičitého v nosném plynu omezena tak, že nebude vyšší než 30 % hodnoty bez odsíření,

c) u zařízení na spalování tuhých paliv o tepelném výkonu vyšším než 5 MW až do 5O MW nesmí hmotnostní koncentrace oxidu siřičitého v nosném plynu překročit 2500 mg/m3.

Emisní limit pro oxidy dusíku

U zařízení na spalování tuhých paliv o tepelném výkonu vyšším než 5 MW nesmí hmotnostní koncentrace oxidů dusíku v nosném plynu po přepočtu na oxid dusičitý překročit 650 mg/m3, pro výtavné kotle 1100 mg/m3.

- Z hlediska tepelného výkonu je účelné dále členit tuto

kategorii zdrojů dle toho, jak jsou kategorizovány emisní limity pro SO2, tzn.:

aa) zdroje nad 300 MW,

ab) zdroje 50 - 300 MW,

ac) zdroje O,2 - 5 MW.

Jeden subjekt - znečišťovatel může přirozeně - a tak tomu také u větších znečišťovatelů zpravidla je - provozovat současně několik zdrojů znečišťování různých kategorií.

- Z hlediska specifických zvláštností těchto zdrojů je účelné je dále strukturovat na: - uhelné elektrárny - uhelné teplárny - spalovny - ostatní zařízení.

b) Tzv. střední zdroje ( O,2 - 5 MW tepelného výkonu a ostatní významnější technologie).

c) Tzv. malé zdroje ( do O,2 MW tepelného výkonu).

d) Mobilní zdroje (osobní i nákladní automobily, letadla, lokomotivy ad.).

Velké, resp. střední zdroje se podílejí na celkovém znečišťování ovzduší v České republice takto (rok 1993):

Tabulka 8

velké zdroje střední zdroje

SO2 84 % 6 %

NOx 66 % 3 %

tuhé emise 61 % 13 %

Správnost následujícího odhadu dalšího chování velkých znečišťovatelů, založeného primárně na expertních výpovědích, lze klasifikovat plus mínus 30 %. Tento rozptyl vzniká nejen v důsledku nejistého vývoje chování znečišťovatelů, ale i z neúplné a metodicky ne vždy jasné informační základny.

Zdroje nad 300 MW

V současné době se předpokládá, že cca 6 -7 zdrojů bude i nadále dlouhodobě provozováno na hnědé uhlí, a tedy:

- bude instalováno odsiřovací zařízení (mokrý proces vápenec/sádra),

- budou modernizovány odlučovače tuhých částic,

- budou realizována technická (primární) opatření ve spalovacím prostoru ke snížení emisí NOx, vznikajících při spalovacím procesu.

Zdroje 50 - 300 MW

Stávající elektrárenské bloky, spadající do této kategorie, budou dílem provozovány klasickou technologií na hnědé uhlí, dílem inovovány formou fluidního spalování, popřípadě zavedením paroplynového cyklu, dílem budou zrušeny. V některých případech (u menších výkonů) se také uvažuje s využitím jiného topného média.

První případ se bude týkat cca 15 - 20 zdrojů. Odsíření bude provedeno převážně mokrou metodou, odpopílkování a denitrifikace bude provedena podobným způsobem jako u zdrojů nad 300 MW.

Konkrétní provedení bude výrazně modifikováno tím, zda složení paliva umožní, aby výstupní produkt - energosádrovec - bylo možné využít jako surovinu pro výrobu určitých polotovarů a výrobků (desky, příčky apod.) nebo - v případě, že bude obsahovat příliš mnoho nežádoucích příměsí - bude vhodný pouze k deponování.

Snížení emisí při výrobě elektřiny bude obecně dosahováno těmito postupnými kroky:

- optimalizace provozních operací,

- využití paliva s nižším obsahem síry,

- zvýšení provozní doby elektráren vybavených novým systémem,

- instalace odsiřovacích a modernizace odpopílkovacích systémů,

- výstavba nových kapacit, založených na jiné technologii.

Tyto přístupy se charakteristicky obrazily v programu snižování emisí elektráren ČEZ a.s.:

Tabulka 8

Elektrárna výkon (MW) typ opatření termín realizece

Počerady 5x200 odsíření-A 1991-97

Prunéřov I 4x110 odsíření-A 1993-95

Prunéřov II 5x210 odsíření-A 1993-96

Tisová I 2x 55 fluidní spalování 1993-98

Tisová II 1x100 odsíření-B 1995-97

Tušimice II 4x200 odsíření-A 1994-97

Ledvice 2x110 odsíření-B 1994-96

Ledvice 1x110 fluidní spalování 1995-97

Mělník II 2x110 odsíření-A 1994-97

Mělník III 1x500 odsíření-A 1995-98

Chvaletice 3x200 odsíření-C 1995-98

Dětmarovice 4x200 odsíření-C 1995-98

Hodonín 2x 55 fluidní spalování 1994-97

Poříčí 3x 55 fluidní spalování 1994-2003

Odsíření: A = mokrá vápencová technologie, B = rozprašovací absorpce, C = rozhodnuto o odsíření, nerozhodnuto o technologii

Další typ v této kategorii, velké teplárny, představují z hlediska odhadu jejich dalšího chování nejobtížnější problém. Dosavadní indicie naznačují, že zatím příliš mnoho pro naplnění zákonem předepsaných požadavků na snížení emisí neučinily a že patří k těm skupinám znečišťovatelů, kteří spoléhají jednak na

své specifické postavení (v mnoha případech jsou nezastupitelnými zdroji tepla pro sídliště a další objekty), jednak na veřejný zájem, spojený s jejich provozováním a konkrétně vyjádřený s pozitivní účastí státu, popřípadě obcí na úhradě jejich finálního produktu - tepla, i vstřícností k případně nutným investičním opatřením.

Dá se očekávat, že tyto teplárny jen v menším počtu případů zůstanou u používání hnědého uhlí jako topného média. Tento počet

lze odhadovat dnes v kategorii nad 50 MW ne více než na 10 případů. Technické řešení bude obdobné jako v případě elektráren.

Provoz velkých spaloven, které dnes používají jako topného média hnědé uhlí, je vesměs časově limitován. Nepředpokládá se, že by - vzhedem ke svému účelu i obvyklé alokaci - byly dodatečně vybavovány ochrannými zařízeními. Vesměs se uvažuje s jiným topným médiem, popřípadě uzavřením a výstavbou nových moderních zařízení.

Zbývající provozovatelé největších zdrojů znečišťování (velké průmyslové podniky) jsou zatím značně nerozhodnuti, jakou cestu ke snížení emisí zvolí. Zhruba v polovině případů uvažují celkem jistě s řešením, prolongujícím používání hnědého uhlí v klasických provozech, a tedy konsekventně s aplikací ochraných zařízení. Tato skupina znečišťovatelů má však zpravidla značné těžkosti s finančním zabezpečením těchto opatření, neboť jí je dostupný pouze komerční, a tedy značně drahý úvěr.

Zdroje 5 - 50 MW

Elektrárny a teplárny této kategorie, jejichž výkon se blíží hranici 30 - 50 MW, zčásti plánují instalaci dodatečných ochranných zařízení. Jedná se vesměs o odsiřování na suché a polosuché bázi, doprovázené potřebnou modernizací zachycování tuhých částic. Počet těchto subjektů však nebude pravděpodobně příliš rozsáhlý, lze jej odhadnout na 20 - 30.

Další uvažují o přechodu na černé uhlí, což by vyvolalo poptávku po instalaci odpovídajících odlučovačů. Počet těchto subjektů lze odhadnout na 30 - 40.

Spalovny, pokud nebudou uzavřeny jako nevyhovující, nebudou provozovány na hnědé uhlí, ale převedeny na jiné topné médium.

Ostatní zdroje znečišťování, pokud se budou pohybovat ve vyšším výkonostním pásmu (30-50 MW), budou řešeny v omezeném počtu případů jako výše zmíněné elektrárny a teplárny. Jejich počet lze odhadnout na cca 15 - 20 aplikací. Na využívání černého uhlí a s tím spojenou modernizaci se chystá přejít cca 20 - 30 subjektů.

Z jiného pohledu byla učiněna následující expertní výpově:

(a) Počet existujících zdrojů znečišťování ovzduší v kategorii REZZO 1, využívajících jako topné médium hnědé uhlí, činí dnes cca 750.

(b) Přístup ke snížení emisí, založený na instalaci dodatečných ochranných zařízení, zvolí cca 15 %, tj. 100 subjektů.

média: okolo 50 %, tj. cca 350 - 400 subjektů. Z nich na plyn

přejde 70 %, tj. cca 260 subjektů, 15 % zvolí přechod na černé uhlí (50 subjektů) a stejný počet přejde na uhlovodíková paliva (rovněž 50 subjektů).

(d) 15 % zdrojů znečišťování, tj. cca 100 případů, bude zrušeno bez náhrady.

(e) Zbývající počet provozovatelů, tj. cca 20 % (150 subjektů) podstoupí inovační proces a vybaví se novým zdrojem, odpovídajícím úrovní emisí novým limitům.

(f) Naprostá většina znečišťovatelů v kategorii REZZO 2 (kterých je dnes cca 25 000) nebude instalovat žádná odsiřovací (a samozřejmě ani denitrifikační) zařízení. Část z nich - cca 10 až 15 % - přejde pravděpodobně na černé uhlí, což bude v určitém procentu případů spojeno s nutností modernizovat, resp. instalovat odlučování tuhých částic. Bude se to týkat převážně zařízení ve vyšší výkonnové polovině této kategorie . Počet takovýchto případů lze odhadnout na 600 - 800.

5. KRITICKÉ ZHODNOCENÍ EKONOMICKÝCH DOPADŮ PŮSOBENÍ SOUČASNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY OCHRANY OVZDUŠÍ

Z předchozího rozboru posuzované problematiky vyplývá, že v některých apektech působí současný systém ochrany ovzduší, jehož jádrem je soubor právních norem, neúčinně, popřípadě disfunkčně. Pokusme se o souhrnné zhodnocení případů, o které se jedná.

(1) Současný systém ochrany ovzduší neoptimalizuje náklady na snížení emisí vynakládané jednotlivými znečišťovateli

Prakticky každý znečišťovatel má různé náklady na snížení jednotky znečištění. Určité celkové snížení emisí lze proto dosáhnout s různými náklady. Makroekonomickým zájmem je, aby tyto náklady byly minimalizovány, resp. aby byl docílen optimální vztah mezi mírou znečištění ovzduší a vynaloženými náklady. Současná právní úprava ochrany ovzduší tyto skutečnosti zcela pomíjí. Existence různých měrných nákladů a z toho vyplývající možnost optimalizace celkově vynakládaných nákladů je nezohledněna.

(2) Současný systém ochrany ovzduší není dostatečně resultativní

Rejstřík nástrojů, kterými disponuje stávající systém ochrany ovzduší, není natolik úplný, aby umožňoval včas a s dostatečným důrazem prosazovat všechna deklarovaná opatření.

Za fatální nedostatek lze považovat především to, že vydávání správních rozhodnutí ČIŽP o termínu ukončení provozování stávajících zdrojů v čase nebylo koordinováno a došlo ke kumulaci převážné většiny těchto rozhodnutí do let 1995-96. ČIŽP současně nedisponuje žádným nástrojem k tomu, aby mohla přípravu naplňování těchto rozhodnutí sledovat a kontrolovat s dostatečným, tzn. alespoň 2-letým předstihem, a v případě absence přípravy opatření ke snížení emisí účinně zasahovat.

Důsledkem je, že určitá část znečišťovatelů fakticky nedělá žádná reálná opatření ke snížení emisí a očekává, že pro ČIŽP bude neúnosné zastavit v krátkém časovém rozpětí provoz mnoha národohospodářsky významných zdrojů znečišťování. Očekávají, že v důsledku toho bude bu posunut konečný termín provozování stávajících zdrojů anebo zaveden institut výjimek, který by mohly využít.

Argumentují tím, že v daných ekonomických podmínkách jim byla stanovena neúměrně krátká časová lhůta k tomu, aby dramaticky snížily stávající úroveň emisí na výrazně nižší úroveň, platnou pro nové zdroje znečišťování. Tento požadavek nemohou naplnit, neboť zatím ani nevytvářejí dostatečný zisk , ani nemají přístup k potřebným finančním zdrojům (přijatelným úvěrům), takže nemají potřebné finanční prostředky k realizaci nutných opatření.

I když je toto tvrzení oprávněné jen v některých případech, je zevšeobecňováno a je prosazováno metodicky i fakticky pochybným argumentem, že zatímco v nejvyspělejších zemích obdobná náprava trvala 15 - 20 let, chce Česká republika se zatím nevýkonnou ekonomikou dosáhnout tohoto kvalitativního skoku za maximálně 7 let.

Zásadní omyl této časté argumentace ovšem spočívá v tom, že přehlíží výchozí princip šíření technického a ekonomického pokroku: zaostávající subjekt potřebuje k dosažení stávající standardní úrovně mnohem méně času, úsilí a prostředků, než k tomu potřeboval svého času subjekt - průkopník, neboť má k dispozici jeho zkušenosti, relativně mnohem výkonnější technické prostředky které byly mezitím vyvinuty a zlevněny i relativně "levnější" finance. Kdyby tomu tak nebylo, žily by jednotlivé země v naprosto stratifikovaném a beznadějném světě plném nepřekonatelných rozporů. Mimo jiné - i záměr dostihnout někdy ekonomicky vyspělé státy by pro nás byl nedostižnou utopií.

(3) Současný systém ochrany ovzduší nevytváří nezbytné předpoklady k tomu, aby měli znečišťovatelé přístup k potřebným finančním zdrojům za přijatelných podmínek. Samozřejmě že to není bezprostřední úlohou systému ochrany ovzduší. Je to však úlohou systému ochrany životního prostředí, naplňujícího záměry státní ekologické politiky. Klíčovou roli by zde měl sehrát státní fond životního prostředí a další finanční instituty, podporované opatřeními státní politiky i v jiných oblastech (například daňovými daňovými).

Pokud by zde státní politika životního prostředí absentovala a ponechala vše pouze na stávajících "možnostech" znečišťovatelů, dříve či později by s velkou pravděpodobností došlo k tomu, že její záměry budou nenaplnitelné, neboť se dostanou za hranice ekonomické reality.

(4) Současný systém ochrany ovzduší vede v některých případech k neefektivnímu vynakládání finančních prostředků znečišťovateli

Vzhledem k tomu, že stávající zákon o ochraně ovzduší nebere v úvahu stáří zdrojů znečišťování a na všechny klade paušální požadavky ke snížení emisí, nutně dojde v řadě případů k tomu, že:

a) ochranným zařízením budou vybavovány i technologie, které jsou již hluboko za zenitem své fyzické, popřípadě morální životnosti,

b) nebo budou vyřazovány starší technologie ještě před dožitím (neboť pro znečišťovatele bude z řady důvodů výhodnější je vyřadit než adaptovat k provozu na úrovni výrazně nižších limitů pro nové zdroje),

c) nebo budou devalvovány některé relativně zánovní technologie, jejichž přizpůsobení na nové požadavky by bylo neúměrně nákladné, které by se však daly adaptovat na jinak přijatelnou úroveň emisí.

První případ jasně ilustruje modernizační a ekologický program ČEZ a.s. Tento největší znečišťovatel ovzduší v České republice příkladně akceptoval požadavky nové zákonné úpravy ochrany ovzduší, jeho přístup k poměrně výhodnému úvěru a monopolní postavení mu však umožnilo zahrnout do tohoto programu i taková řešení, která protrahují provoz stávajících technologií na řadu dalších let za jejich morální životnost.

Podle názoru některých expertů by se stejný efekt v národohospodářském kontextu mohl dosáhnout s náklady až o 10 mld Kč nižšími. Vzhledem k tomu, že průměrný plat pracujících činí cca 80 tisíc ročně, představují tyto "vícenáklady" roční produktivní sílu zhruba 125 000 osob, které by mohly být zaměstnány, aniž by se snížila kvalita ovzduší. To už je nepochybně významné číslo nejen regionálně, ale i makroekonomicky.

Druhý případ se týká značného počtu znečišťovatelů, neboť jen někteří mají správním rozhodnutím povoleno provozovat stávající zdroj až do roku 1998. Jen v kategorii REZZO I lze počet těchto případů odhadnout na několik set. Národohospodářské ztráty budou analogické jako v prvním případě.

Třetí případ se týká několika (nanejvýše desítek) technologií zejména v chemickém a papírenském průmyslu, které byly uvedeny do provozu někdy po roce 1985. Snížení emisí na úroveň požadovanou limity pro nové zdroje zde může být v některých případech technicky nemožné, resp. natolik nákladné, že zcela ztrácí smysl. Významného snížení emisí však dosáhnout lze .

(5) Současný systém ochranu ovzduší nemotivuje znečišťovatele k nejefektivnějším řešením.

Existence "tvrdých" limitů pro nové zdroje nenutí znečišťovatele, aby hledali nejlepší řešení (které by mohlo být někdy i hluboko pod emisními limity pro nové zdroje), neboť jim neumožňuje vykompenzovat případné vyšší náklady, které by v tomto případě vynaložili. Vyšší než požadovanou "úsporu" emisí nemohou prodat (například jiným znečišťovatelům) ani ji jinak využít. Tak se nepřímo zakonzervovávají neprogresívní technologická řešení, neboť i když je deklarován princip zavádění "nejlepších dostupných technologií", není současně ekonomicky podložen.

(6) Současný systém ochrany ovzduší v mezinárodním kontextu znevýhodňuje české znečišťovatele - výrobce

Za "podlimitní" znečišťování (tj. za znečištování pod hranicí emisních limitů pro nové zdroje) se nikde na světě žádné poplatky za znečišťování neplatí. I když stávající sazby poplatků za znečišťování ovzduší jsou v České republice poměrně nízké, představují komparativní nevýhodu českých výrobců, promítající se do nákladů produkce.

(7) Současný poplatkový systém zvýhodňuje až do roku 1998 znečišťování před čištěním

Stávající úroveň poplatků za znečišťování neodpovídá měrným nákladům na snížení znečištění ovzduší - a nebude jim zdaleka odpovídat ani po dosažení své finální úrovně v roce 1997.

V důsledku toho jsou ekonomicky znevýhodněni jak všichni noví znečišťovatelé (kteří museli vynaložit vyšší finanční prostředky za nové technologie, splňující požadavky nových emisních limitů), tak všichni stávající znečišťovatelé, kteří urychleně sníží svoje emise - a to tím více, čím rychleji přistoupí k realizaci opatření ke snížení emisí (spojenou opět se značnými finančními náklady). V konkurenčně nejvýhodnější pozici jsou tak paradoxně "staré průmyslové struktury", které nejvíce znečišťují ovzduší a těží z takto nedokonale konstruovaného poplatkového systému.

6.DOPORUČENÍ K NOVELIZACI STÁVAJÍCÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY OCHRANY OVZDUŠÍ

Výše uvedené negativní ekonomické dopady působení stávající právní úpravy ochrany ovzduší na znečišťovatele a konsekventně na možnosti zlepšování kvality ovzduší v dalších letech jsou natolik závažné, že si nepochybně vyžádají novelizaci současných platných předpisů. K této novelizaci může dojít principiálně dvojím způsobem:

a) "Vynucená" novelizace.

Novelizace, ke které bude přistoupeno pod tlakem neudržitelné reálné situace nebo v důsledku působení některých zájmových skupin může sice "zreálnit" právní úpravu tak, že znečišťovatelé získají další časový prostor, popřípadě různé výjimky v požadavcích na ně kladených, negativní ekonomické dopady ochrany ovzduší však odstraněny nebudou, spíše naopak - budou oddáleny a potlačeny, ne však eliminovány.

Tak například,pokud by bylo realizováno zdánlivě nejsnazší a také nejčastěji požadované řešení - posunutí konečného termínu provozování stávajících zdrojů znečišťování za rok 1998 alespoň o 5 let, spíše však do roku 2OO5, aniž by se stalo cokoliv dalšího, došlo by nutně k následujícícm skutečnostem:

- Zlepšování stavu ovzduší by se výrazně zpomalilo, a ani celkem mírné cíle navrhované státní politikou životního prostředí (do roku 2005 dosáhnout úroveň znečištění, jaká byla v průměrné zemi OECD v roce 1990) by asi nebyly dosaženy. Jedním z ekonomických důsledků by byla prolongace škod a externích nákladů, vyvolávaných znečišťováním ovzduší, které se ročně pohybují řádově na úrovni desítek mld Kč. Vzhledem k tomu, že v důsledku rozsáhlé privatizace by mnoho těchto externalit dopadalo již na soukromý majetek, došlo by paradoxně k přenášení nákladů nešetrných znečišťovatelů nejen na stát, ale i na soukromé vlastníky.

- Do zahraničí by byl vyslán velmi negativní signál o labilitě právního řádu České republiky, o jejím pro investory nejistém podnikatelském prostředí i o pokračování laxního vztahu k ochraně životního prostředí. Pravděpodobným důsledkem by byl ústup seriozních investorů z našeho trhu, tvrdší tlak na potlačení "ekologického dumpingu", ze kterého je Česká republika stále častěji zejména zeměmi Evropské unie obviňována i ztráta všeobecným sympatií, promítající se mimo jiné i v intenzitě a struktuře turistického ruchu a konsekventně v objemu příjmů z aktivit které jsou s turistickým ruchem spojeny,

- Existenčně by byli postiženi podnikatelé, kteří se zaměřili na výrobu ochranných zařízení i výrobu ekologicky příznivých technologií, neboť poptávka po jejich zařízení by se posunula o několik let a jejich kapacity by byly nenaplněny. Rozvoj nového, velmi progresívního oboru "eko-průmyslu" by tak byl na řadu dalších let podlomen - se všemi důsledky na prosperitu, zaměstnanost atd.

- Pokračovalo by zvýhodňování těch, kteří znečišťují před těmi, kteří čistí. Noví podnikatelé i podnikatelé, kteří bez výmluv a otálení přistoupili ke snižování emisí, by byli nákladově v konkurenci se starými znečištovateli nadále znevýhodněni. Princip "co je ekologické, musí být i ekonomické" by se proměnil v prázdnou deklaraci.

b) Aktivní, cílevědomá a včasná novelizace.

Takto pojatá novelizace by mohla - pokud bude provedena komplexně a neodkladně - identifikované negativní ekonomické dopady eliminovat a tak dodržet klíčová ustanovení stávající právní úpravy a současně zabezpečit její reálnost. Přitom lze výrazně zvýšit efektivnost celého systému ochrany ovzduší (což je ostatně nutným předpokladem jeho reálnosti) a posílit zásadně jeho stabilitu. Společným jmenovatelem změn je kvalitativně nové využití možností, které skýtají ekonomické nástroje politiky životního prostředí, jmenovitě poplatky, daně, obchodování s emisními právy, výhodné půjčky a garance.

Za tím účelem je třeba provést následující změny, popřípadě doplňky stávajícího systému ochrany ovzduší, resp. jeho právní úpravy.

A) Změny ekonomických nástrojů

a) Provést zásadní inovaci poplatkového systému

Opatření 1:

Zvýšit sazby za vybrané hlavní znečišťující látky (tuhé látky, SO2,NOx) na úroveň měrných nákladů na snížení emisí.

Zdůvodnění:

Realizace tohoto opatření odstraní ekonomické rozdíly v nákladech jednotlivých znečišťovatelů - výrobců, resp, vytvoří účinnou ekonomickou stimulaci všech znečišťovatelů k co nejrychlejší realizaci opatření ke snížení emisí do ovzduší. (Měrné náklady jsou náklady, které musí vynaložit provozovatel zdroje znečišťování, aby snížil úroveň emisí o jednotku množství - v daném případě o 1 tunu.

Tak například musí-li provozovatel uhelné elektrárny vynaložit na snížení "nadlimitních" emisí SO2 o jednu tunu 10 tisíc Kč, měl by být poplatek za znečišťování stanoven minimálně na této úrovni).Tím se zabezpečí, že ve standardním případě je pro znečišťovatele ekonomicky výhodnější co nejrychleji snížit množství svých emisí, neboť dlouhodobě je to pro něj výhodnější než platit poplatky za znečišťování ovzduší.

Novelizace:

Zákon č. 389/91 Sb.,

Opatření 2:

Znečišťovatelům, kteří prokazatelně přistoupí k realizaci opatření na snížení emisí, poskytnout odklad, resp. úlevu v placení ve výši 90% plateb (namísto stávajících 40%), nejdéle však do 31. 12.1998

Zdůvodnění:

Jedná se o motivační opatření, kterým stát ekonomicky pozitivně stimuluje úsilí znečišťovatele o co nejrychlejší provedení opatření ke snížení emisí touto formou nepřímé dotace (zbývajících 10% je příjmem Státního fondu životního prostředí, který jej přednostně využije k mobilizaci dalšího kapitálu, popřípadě dotacím úroků komerčních úvěrů znečištovatelů)

Realizace opatření 1 a 2 disciplinované znečišťovatele nikterak nepostihne - naopak. Subjekty, které včas přistoupí k realizaci opatření ke snížení emisí, se platby za znečišťování spíše sníží (vyšší poplatky budoy více než vykompenzovány vysokou úlevou). Subjekty, které nevzaly stávající právní úpravu vážně a spekulovaly s tím, že termíny budou posunuty, budou naopak ekonomicky včas varovány.

Novelizace:

Zákon č. 389/91 Sb.,

Opatření 3:

Znečišťovatel, jehož výše emisí nepřekračuje limity platné pro nové zdroje, resp. znečišťovatel, který prokazatelně přikročil k realizaci opatření ke snížení emisí, je do 31. 12. 1998 osvobozen od placení poplatků za emise až do výše limitu pro nové zdroje.

Zdůvodnění:

Nákladové podmínky českých znečišťovatelů, naplňujících limity pro nové zdroje (které jsou srovnatelné s limity, platnými v zemích Evropské unie) budou tak srovnány s jejich zahraničními konkurenty.

Novelizace:

Zákon č. 389/91 Sb.,

Opatření 4:

Pokud znečišťovatel překročí stanovený emisní limit znečišťování ovzduší a bude mu z tohoto důvodu stanovena přirážka k poplatku ve výši 50%, bude tato přirážka příjmem obce, v jejímž katastru je zdroj znečišťování dislokován.

Zdůvodnění:

Negativními důsledky vyplývajícími ze zhoršení ovzduší ke kterému dojde překročením stanoveného limitu je především postižena obce, resp. okolí zdroje znečišťování. Proto by přirážka měla být legitimní platbou do pokladny obce.

Novelizace:

Zákon č. 389/91 Sb.,

Opatření 5:

Znečišťovatel, který sníží úroveň svých emisí pod limit, stanovený pro nové zdroje znečišťování ovzduší, může za smluvní cenu prodat tento "emisní rozdíl" jinému znečišťovateli v regionu (okresu), který může o výši tohoto "emisního rozdílu" zvýšit svůj emisní limit stanovený pro nové zdroje, a to až do roku 2005.

Zdůvodnění:

Toto opatření umožní optimalizovat náklady jednotlivých znečišťovatelů na snížení emisí. Při různých měrných nákladech na snížení emisí mohou na tomto základě jednotliví znečištovatelé minimalizovat svoje náklady na ochranu ovzduší, aniž by došlo ke zvýšení celkových emisí do ovzduší v daném regionu.

Novelizace:

Zákon č.309/1991 Sb., o ochraně ovzduší

Zákon č.389/1991 Sb.,

Opatření 6:

Při stanovení výše pokut, ukládaných jako sankce v zákonech na ochranu ovzduší, je třeba respektovat pravidlo, že se interval výše pokut může pohybovat nejvýše v rozpětí 100násobku nejnižší, resp. nejvyší hranice sazby.

Zdůvodnění:

Dnes existující až 1000násobné rozpětí (například zákon o ochraně ovzduší, sazba 10000 až 10 000 000 Kč) je ekonomicky zcela neodůvodnitelné. Kromě toho zakládá neúměrně široký prostor pro subjektivní rozhodování toho, kdo pokutu ukládá.

Novelizace:

Všechny zákony, upravující ochranu ovzduší

Opatření 7:

Obec bude povinně vybírat poplatek za znečišťování životního prostředí od všech provozovatelů malých zdrojů, spalujících jako topné médium hnědé uhlí a uhelné kaly. Výše poplatku bude stanovena v závislosti na spalovaném množství a obsahu síry a popela v uhlí. Platba bude zdrojem obecního rozpočtu a bude účelově vázána na výdaje obce na ochranu životního prostředí.

Zdůvodnění:

Znečišťování ovzduší z malých zdrojů je v současné právní úpravě ochrany ovzduší výrazně nedoceněno. ( Teprve přijetí, resp. realizace tzv. "Národního programu na ozdravění ovzduší", ekonomicky zabezpečená podporami ve výši 6,1 mld Kč, bude znamenat zásadní změnu). Přitom emise zejména ze spalování hnědého uhlí a uhelných kalů představují především v obcích významnou složku znečišťování ovzduší. Ekonomická stimulace je při tom podstatně pružnější a efektivnější než stanovení normativních opatření a jejich kontrola a vynucování. Toto opatření může významně stimulativně podpořit realizaci "Národního programu".

Novelizace:

Zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší

Zákon č. 389/91 Sb.,

b) Přijmout opatření ke změnám ve využívání prostředků Státního fondu životního prostředí

Opatření 8

Rozšířit a transformovat funkce Státního fondu životního prostředí

Zdůvodnění:

Dnes je již více než zjevné, že fond životního prostředí ve své dosavadní podobě ( tj. jako SFŽP) může jen velmi málo přispívat k mobilizaci dostatečných finančních prostředků, potřebných pro realizaci opatření ke splnění požadavků stávající ekologické legislativy. Roční příjmy stávajícího SFŽP i v nejpříznivější variantě (výrazném zvýšení poplatků za znečišťování, které jsou jeho hlavním příjmem) těžko mohou překročit 8, maximálně 10 mld Kč (z makroekonomických důvodů). Pokud bude pokračovat výrazná přímá dotační politika, bude vysoké procento těchto příjmů vydáváno nenávratně. Tzv. výhodné půjčky jsou sice návratné, objem disponibilních prostředků však může krýt jen malý díl nutného financování.

K zajištění mobilizace potřebných finančních prostředků je proto třeba:

- zpřístupnit v širokém rozsahu pro financování ekologických opatření komerční úvěry, poskytované bankovním sektorem - tím, že znečišťovatelé budou mít:

a) širokou možnost dotací komerčních úroků,

b) možnost získání garancí, vyžadovaných tuzemskými i zahraničními bankovními institucemi,

- výrazně zvýšit objem finančních zdrojů pro realizaci ekologických opatření - tím, že znečišťovatelé budou mít:

c) možnost získat investiční prostředky za výhodných podmínek (ať již formou výhodných půjček či leasingu).

Další kapitál lze mobilizovat vytvořením investičních ekologických fondů, přitažlivých pro zájemce daňovými výhodami.

Novelizace:

Zákon č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí

Směrnice SFŽP, příloha 1 až 5

c) Upravit daňové zákony

Opatření 9:

V rámci daně z přidané hodnoty (DPH) přeřadit hnědé uhlí a energie (elektřinu, teplo) ze snížené 5tiprocentní sazby do standardní 22procentní sazby daně.

Zdůvodnění:

Mezi největší znečištovatele ovzduší patří producenti elektrické energie a tepla využívající jako topné médium hnědé uhlí. Stávající daňové zatížení těchto komodit sníženou sazbou DPH představuje de facto nepřímou státní dotaci této výroby, uskutečňovanou v důsledku implicitní realizace státní politiky "levné energie". Levná energie však vede k plýtvání, resp. malému úsilí o hledání úsporných řešení. Česká republika přitom spotřebuje na produkci jednotky HDP více než dvojnásobné množství primárních energetických zdrojů než vyspělé země (OECD).

Odstranění cenových deformací energií způsobených sníženou daňovou sazbou uvedených komodit by nepochybně vedlo - v důsledku zvýšení ceny o 17% (22 - 5) - ke snížení spotřeby energií a konsekventně ke snížení znečištění ovzduší z elektrárenských a teplárenských zdrojů znečišťování spalujících hnědé uhlí, které produkují nejvíce emisí.

Toto opatření současně zabezpečí - v důsledku nepochybně nižší spotřeby hnědého uhlí jako topného média - i značné snížení emisí CO2. Je reálné, že toto snížení bude mít takový rozsah, že do roku 2000 nebude třeba zavádět další poplatek, popřípadě daň za emise CO2.

Novelizace:

Zákon č. 588/1992 Sb.,o dani z přidané hodnoty

Opatření 10:

V rámci daně z příjmu stanovit jako další odečitatelnou položku od daňového základu pro poplatníky, jejichž celkový roční příjem nepřevyšuje Kč 100 tisíc, příspěvek na elektrickou energii v rozsahu tzv. sociální roční spotřeby (její rozsah vymezí energetičtí experti), nejdéle však do roku 2000.

Zdůvodnění:

Toto opatření kompenzuje 17procentní zvýšení cen elektrické energie a tepla způsobené přeřazením těchto položek ze snížené do

standardní sazby DPH sociálně slabším skupinám daňových poplatníků, avšak jen rozsahu, odpovídajícím běžné spotřebě těchto energií ve standardní české domácnosti. Stanovení časového omezení této státní dotace poskytuje jasný dlouhodobý signál o výhodnosti přijetí spotřebitelských úsporných opatření

Novelizace:

Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů

Opatření 11:

V rámci daně z příjmu zavést systém zrychleného odpisování, umožňující odepsat nové ekologické investice během 3 let.

Zdůvodnění:

Znečišťovatelům by bylo danově usnadněno investování do zpravidla neproduktivních ekologických zařízení, které omezuje produktivní kapitál a zvyšuje zpravidla nákladovost výroby, resp. poskytované služby.

Novelizace:

Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů

B) Změny normativních nástrojů

Opatření 12:

Zavést ustanovení o tom, že všechny stávající zdroje znečišťování mohou být provozovány nejdéle do 31. 12. 1998

Současně zrušit všechna správní rozhodnutí ČIŽP, kterými se stanoví jednotlivým znečišťovatelům nejzazší možný termín provozování zdrojů znečišťování na úrovni stávajících předepsaných limitů .

Zdůvodnění:

Administrativní způsob limitování provozu stávajících zdrojů znečišťování na úrovni jim povolených emisních limitů bude nahrazen ekonomickou stimulací - novým poplatkových systémem. Subjektivní rozhodování jednotlivých inspektorů ČIŽP bude nahrazeno jednotným všeobecně platným termínem ze zákona Pro všechny znečišťovatele tak budou vytvořeny rovné podmínky a bude záležet na jejich kalkulaci, jaký přístup zvolí (například zda urychleně přistoupí k realizaci opatření ke snížení emisí nebo budou - při vyšších nákladech za poplatky - využívat stávající zdroj znečišťování až do konce roku 1998 a pak jej uzavřou).

Současně se předejde trapné situaci, kdy by ČIŽP musela konstatovat, že ač je značné množství jejích správních rozhodnutí nenaplnováno, nemá reálnou sílu k tomu, aby v krátkém období uzavřela provoz značného počtu národohospodářsky a sociálně významných zdrojů znečišťování (tato situace se zatím nezadržitelně vytváří).

Novelizace:

Zákon č.309/1991 Sb., o ochraně ovzduší

Správní rozhodnutí ČIŽP

Opatření 13:

Provozovatelům zdrojů znečišťování ovzduší, které budou v roce 1998 staré nejméně 15 let, umožnit provoz po 31. 12. 1998 i v případě, že nesníží emise na úroveň limitů, požadovaných pro nové zdroje znečišťování, nejdéle však do roku 2003. O tuto možnost mohou však požádat tehdy a jen tehdy, pokud nepožádali dříve o případný 90procentní odklad, resp. úlevu od placení poplatků za znečišťování.

Zdůvodnění:

Toto opatření odstraní ekonomicky nežádoucí tlak na provozovatele dožívajících zdrojů znečišťování, projevující se bu nákladnými instalacemi dodatečných ochraných prostředků ke snížení emisí na zastaralá technická zařízení, nebo předčasným a proto neefektivním vyřazením ještě expoatovatelných zařízení z provozu před koncem jejich fyzické životnosti.

Novelizace:

Zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší

Zákon č. 389/1991 Sb., o poplatcích za znečišťování ovzduší

Opatření 14:

Provozovatelům technologických zdrojů znečišťování, které nebudou v roce 1998 starší než 10 let, umožnit provoz po 31. 12. 1998 i v případě,že nesníží emise na úroveň limitů, požadovaných pro nové zdroje znečišťování, nejdéle však do roku 2005 a jen tehdy,provedou-li všechna dostupná technická opatření ke snížení emisí.O tuto možnost mohou však požádat tehdy a jen tehdy, pokud nepožádali dříve o případný 90procentní odklad, resp. úlevu od placení poplatků za znečišťování.

Novelizace:

Zákon č.309/1991 Sb., o ochraně ovzduší

Opatření 15:

Provozovateli zdroje znečišťování, kterému se podaří získat od jiného znečišťovatele v regionu potvrzení o "emisním rozdílu" (tj.o výši emisí, o které tento znečišťovatel emituje pod emisním limitem předepsaným pro nové zdroje znečišťování), může být stanoven emisní limit snížený o tento "emisní rozdíl", a to až do roku 2005.

Zdůvodnění:

Toto opatření umožňuje optimalizovat náklady na snižování emisí mezi jednotlivými znečišťovateli v regionu. Současně motivuje k úsilí o maximální, nikoli jen předepsané snižování množství emisí. Všeobecně platné emisní limity pro nové zdroje jsou při tom zachovány. Optimalizovat svoje náklady může i jeden subjekt, provozující několik zdrojů znečišťování (obec, ČEZ a.s. apod.).

Novelizace:

Zákon č.309/1991 Sb., o ochraně ovzduší

Opatření 1, 2, 8, 12, 13, a 14 jsou naprosto nezbytná a musí být provedena současně. Má-li být dosaženo požadovaných efektů, musí být celý komplex realizován nejpozději do konce roku 1995.

Opatření 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11 a 15 jsou doplňující, popřípadě podpůrná, která mohou být naplňována postupně. Vyžadují však novelizaci nejen ekologické legislativy, ale i některých dalších zákonů

7. EPILOG

Záměrem předkládané studie je upozornit na některé závažné skutečnosti, které ohrožují reálnost, účinnost a efektivnost fungování stávajícícho systému ochrany ovzduší.

Současně bylo záměrem přesvědčit o tom, že tento stav nemusí být fatální a že existují pozitivní možnosti jeho překonání.

Za tím účelem byla vypracována ucelená sada doporučení, navrhujících realistická opatření, která by umožnila tento stále se latentně zhoršující stav bez dalších průvodních negativních efektů překonat.

Byl zvolen takový přístup, který kontinuálně navazuje na stávající právní úpravu ochrany ovzduší a nevyžaduje žádné principiální legislativní změny.

Doporučovaná opatření však mohou být resultativní, tj. k cíli vedoucí tehdy a jen tehdy, budou-li realizována jako opatření systémová a včasná.

P ř í l o h a

PRÁVNÍ NORMY NA OCHRANU OVZDUŠÍ

V současné době platí tyto právní předpisy, upravující ochranu ovzduší: (1) Zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami ze dne 9. 7. 1991.

Zákon má 24 paragrafů, z nichž nejdůležitější jsou tyto:

- Předmět úpravy, znečišťující látky, zdroje znečišťování, limity znečišťování

- Všeobecné povinnosti znečišťovatelů

- Povinnosti provozovatelů velkých a středních zdrojů znečišťování

- Povinnosti provozovatelů malých zdrojů znečišťování

- Povinnosti provozovatelů mobilních zdrojů znečišťování

- Orgány ochrany ovzduší a jejich oprávnění a povinnosti

- Přípustná úroveň znečišťování ovzduší

- Zvláštní ochrana ovzduší, smogová situace

- Poplatky a pokuty za znečišťování ovzduší Tento zákon je dodnes základní právní normou v oblasti ochrany ovzduší. I když je často zpochybňován, neuvažuje se, že by byl zásadně změněn. Je snaha jej udržet alespoň do roku 1998. (2) Zákon č. 218/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší. První, a zatím jediná novelizace zákona o ochraně ovzduší. Upřesňuje vymezení zdrojů znečišťování, vymezuje pravidla pro změnu seznamu znečišťujících látek a limitů znečišťování, upravuje měření vypouštěných znečišťujících látek, a hlavně, stanoví maximální časovou hranici pro emisní limity platné pro stávající zdroje znečišťování do 31. 12. 1998. (3) Opatření Federálního výboru pro životní prostředí ze dne 1. 10. 1991 k zákonu č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší (zveřejněno v částce 84/1991 Sb.). Tato právní norma vyhlašuje:

- Seznam znečišťujících látek - Kategorizaci zdrojů znečišťování

- Emisní limity pro vybrané znečišťující látky u vybraných technologií a zařízení a emisní limity všeobecně platné

- Imisní limity pro znečišťující látky - Doporučené zvláštní imisní limity pro vyhlašování regulačních stupňů (4) Opatření Federálního výboru pro životní prostředí ze dne 23. 6. 1992, kterým se mění a doplňuje Opatření FVŽP ze dne 1. 10. 1991. Jedná se o novelizaci předchozí právní normy. Upřesňuje především kategorizaci zdrojů znečišťování a emisní limity. Hlavní inspirací pro úpravy byla norma Spolkové republiky Německo TA LUFT 1986. (5) Zákon ČNR č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování. Zákon vymezuje práva a povinnosti orgánů státní správy:

Ministerstvo životního prostředí ČR vydává souhlas:

- k návrhům typových podkladů a vzorových projektů staveb zdrojů znečišťování,

- k projektům na zavedení nových výrob a technologií u velkých a středních zdrojů znečišťování, - k návrhům a změnám českých technických norem,

- k výrobě, dovozu a přepravě zařízení, která znečišťují nebo mohou znečišťovat ovzduší, a vykonává další působnosti. Česká inspekce životního prostředí vydává souhlas:

- k umísťování a povolování staveb velkých a středních zdrojů znečišťování včetně jejich změn a k jejich uvedení do provozu,

- k umísťování a povolování staveb malých zdrojů znečišťování, jejichž dokumentace nebyla schválena jako typový projekt,

- ke změnám používaných paliv a surovin,

- k přepravě materiálů a výrobků, které znečišťují nebo mohou znečišťovat ovzduší,

- s návrhy a změnami opatření pro případy havárií,

- k užívání nových technologií, výrobků a zařízení sloužících k ochraně ovzduší včetně technických podmínek provozu a návrhu provozních předpisů výrobce. Okresní úřad:

je dotčeným orgánem v územním a stavebním řízení z hlediska ochrany ovzduší, pokud není stavebním úřadem (stavebním úřadem je např. obecní úřad). Dále navrhuje ministerstvu po dohodě s dotčenými orgány obcí v oblastech mimořádně zatížených znečišťováním ovzduší rozsah území, v němž bude provozován varovný a regulační systém, vyhlašuje po dohodě s dotčenými orgány obcí za smogové situace varovná a regulační opatření k omezení emisí ze zdrojů znečišťování a vykonává další působnosti. Obec:

je dotčeným orgánem v územním a stavebním řízení z hlediska ochrany ovzduší, pokud není pověřena funkcí stavebního úřadu, dále může stanovit obecně závaznou vyhláškou městské zóny s omezením zdrojů znečišťování ovzduší, kontroluje dodržování povinností provozovatelů malých zdrojů znečišťování ovzduší, kontroluje vypouštění tmavého kouře a vykonává další působnosti.

(6) Vyhláška MŽP ČR č. 41/1992 Sb., kterou se vymezují oblasti vyžadující zvláštní ochranu ovzduší a stanoví zásady vytváření a provozu smogových regulačních systémů a některá další opatření k ochraně ovzduší ze dne 23. 12. 1992. Vyhláška vymezuje oblasti vyžadující zvláštní ochranu ovzduší (a v příloze je taxativně vyjmenovává), stanoví zvláštní opatření pro omezení znečišťování ovzduší a definuje smogové regulační systémy (a v příloze uvádí vybrané zdroje znečišťování, které podléhají regulaci) a definuje zvláštní imisní limity pro účely vyhlášení signálů upozornění a regulačních stupňů. (7) Vyhláška MŽP ČR č. 279/1993 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška MŽP č. 41/1992 Sb., kterou se vymezují oblasti vyžadující zvláštní ochranu ovzduší a stanoví zásady vytváření a provozu smogových regulačních systémů ze dne 8. 11. 1993. Jedná se o novelizaci předchozího předpisu. Doplňuje se příloha vymezující oblasti, vyžadující zvláštní ochranu ovzduší o část, která stanoví území měst a okresů vyžadujících zvláštní ochranu ovzduší, ve kterých jsou zajišťovány technické podmínky pro regulaci zdrojů znečišťování ovzduší. Upřesňuje se seznam provozovatelů vybraných zdrojů znečišťování ovzduší podléhajících regulaci. (8) Vyhláška MŽP ČR č. 614/1993 Sb., kterou se upravuje ověřování odborné způsobilosti pro podávání odborných posudků v řízení podle zákona o ovzduší, ze dne 30. 11. 1992. Vyhláška obsahuje podmínky odborné způsobilosti, postup při ověřování odborné způsobilosti, způsob udělování osvědčení a platnost osvědčení odborné způsobilosti pro podávání odborných posudků v řízení podle zákona o ovzduší. V příloze vyhlášky je uveden Zkušební řád, který vymezuje práva a povinnosti komise a členů zkušební komise, zkoušky k ověření odborné způsobilosti a hodnocení výsledků zkoušky. (9) Vyhláška MŽP ČR č. 205/1993 Sb., kterou se stanoví požadavky na vedení provozní evidence velkých a středních zdrojů znečišťování ovzduší a rozsah dalších údajů poskytovaných jejich provozovateli orgánům ochrany ovzduší ze dne 8. 7. 1993. Norma vymezuje požadavky na vedení provozní evidence (obsah evidence, poskytování údajů z provozní evidence, hlášení havárie) a v příloze stanoví rozsah stálých a proměnných údajů tvořících provozní evidenci. (10) Vyhláška MŽP ČR č. 206/1993 Sb., kterou se stanoví požadavky na kvalitu paliv k přímému spalování a jejich prodej, ze dne 8. 7. 1993. Předpis vymezuje požadavky na kvalitu paliv a stanoví zvláštní podmínky prodeje. V příloze jsou uvedeny požadavky na kvalitu dodávaných paliv pro oblasti vyžadující zvláštní ochranu ovzduší i požadavky na kvalitu paliv dodávaných pro ostatní oblasti, platné od 1. 1. 1994, resp. 1. 1. 1995. (11) Vyhláška MŽP ČR č. 270/1993 Sb., o způsobu zjišťování množství emisí a o technických prostředcích pro jejich měření u velkých a středních zdrojů znečišťování, ze dne 7. 10. 1993. Tato právní norma vymezuje způsoby zjišťování emisí a stanoví způsoby měření u jmenovitě určených zdrojů znečišťování (těmi jsou elektrárny, teplárny a výtopny, spalovny zvláštního a nebezpečného odpadu, spalovny komunálního odpadu, a výroba vápna, cementu a magnezitu). V přílohách jsou stanoveny emisní faktory pro stanovení množství emisí znečišťujících látek ze spalovacích procesů výpočtem, měření tmavosti kouře pomocí Ringelmannovy stupnice a technické požadavky na metody a přístroje pro kontinuální měření.

Centrum pro otázky životního prostředí UK

Zprávu elektronické pošty s dotazy nebo komentářem k tomuto webovému serveru zašlete na adresu webmaster@czp.cuni.cz.
Copyright © 2003 Centrum pro otázky životního prostředí UK
Naposledy změněno: 18. 05. 2005

Centrum pro otázky životního prostředí UK

Zprávu elektronické pošty s dotazy nebo komentářem k tomuto webovému serveru zašlete na adresu webmaster@czp.cuni.cz. Copyright © 2003 Centrum pro otázky životního prostředí UK Naposledy změněno: 18. 05. 2005

Zprávu elektronické pošty s dotazy nebo komentářem k tomuto webovému serveru zašlete na adresu webmaster@czp.cuni.cz.
Copyright © 2003 Centrum pro otázky životního prostředí UK
Naposledy změněno: 18. 05. 2005