Jaromír
Kovář
Tento materiál je úvodním dokumentem dílčího úkolu č.3 "Ekonomické nástroje" projektu UNDP "Ekonomické informace, účetnictví a nástroje životního prostředí v České republice".
Cílem předkládaného materiálu je zejména :
- podat přehled o existujících ekonomických nástrojích ochrany životního prostředí v ČR,
- uvést některé souvislosti vzniku a působení ekonomických nástrojů v ČR,
- zhodnotit působení ekonomických nástrojů, a to jednotlivě i jako systému,
- vytipovat nejvýznamnější problémy ekonomických nástrojů z hlediska dosavadní praxe.
Na zpracovaný materiál bude navazovat další krok, a to posouzení možných přístupů k úpravám a změnám ekonomických nástrojů. Návazně pak bude možno řešit konkrétní návrhy na nové nástroje nebo úpravy současných, což bude tvořit stěžejní část tohoto dílčího úkolu.
V souladu s rozdělením jednotlivých dílčích úkolů a jejich náplní budou předmětem tohoto úkolu konkrétní ekonomické nástroje s výjimkou financování a finanční pomoci (toto je součástí úkolu č.4). Rovněž oblasti makroekonomiky (DÚ 2) a mikroekonomiky (DÚ 4) se bude tento úkol dotýkat pouze okrajově, pokud toto bude nezbytné pro vlastní řešení problémů ekonomických nástrojů. Vzájemná vazba některých těchto oblastí by měla být řešena jako samostatný problém v závěru řešení celého projektu.
Ekonomické nástroje ochrany životního prostředí v dnešním pojetí u nás začaly vznikat v polovině šedesátých let. Byly zavedeny platby za znečišťování ovzduší, které dostaly název poplatky. Současně s poplatky za znečišťování ovzduší byly v polovině 6O. let u nás zavedeny i platby za vypouštění odpadních vod do vod povrchových. Tyto platby, přestože plnily obdobnou funkci jako poplatky za znečišťování ovzduší, dostaly název "náhrady" a později nový název úplaty.
Kromě poplatků za znečišťování ovzduší a úplat za vypouštění odpadních vod byly u nás postupně zaváděny i další platby za znečišťování, případně za využívání přírodních zdrojů. Tyto ekonomické nástroje dostávaly různé názvy, a to především podle toho, jak byly pojmenovány v příslušném zákoně o ochraně dané složky životního prostředí. V současné době jsou v naší praxi zavedeny tyto nástroje :
- poplatky za znečišťování ovzduší,
- úplaty za vypouštění odpadních vod do vod povrchových,
- poplatky za ukládání odpadů,
- úplaty za odběry vody z vodních toků,
- úplaty za odběry podzemní vody,
- odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu,
- úhrady z dobývacího prostoru a z vydobytých vyhrazených nerostů,
- ekologické prvky v daňové soustavě,
- pokuty za porušení předpisů stanovených k ochraně životního prostředí,
- finanční forma náhrad škod.
Mezi ekonomické nástroje ochrany životního prostředí je možné rovněž počítat obecné nástroje, které mohou mít například diferencované sazby a zohledňovat tak pozitivně či negativně vztah k životnímu prostředí. V našich podmínkách se jedná zejména o daňovou soustavu a oblast celních sazeb.
O dalších ekonomických nástrojích ochrany životního prostředí se u nás pouze diskutovalo a jejich pro jejich zavedení nebyly zatím vytvořeny podmínky ani konkrétní reálné návrhy. Jedná se například ekologické pojištění, ekonomické prvky recyklačních systémů, apod.
Jednotlivé ekonomické nástroje vznikaly v ČR postupně, a to především v návaznosti na složkové zákony. Praxe byla tedy taková, že základní složkový zákon stanovil určitá opatření a pravidla, mezi kterými byla uvedena také povinnost platit za znečišťování či využívání přírodních zdrojů. Následný zákon o poplatcích (úplatách, odvodech, atd.) pak stanovil konkrétní podrobnosti týkající se dané platby (kdo je plátcem, za co platí, kolik platí, kdo platbu vybírá, atd.).
Hovoříme-li o historii ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí, je třeba upozornit rovněž na ekonomické podmínky, ve kterých dříve působily. V předchozím období byly ukazatele podnikové sféry stanoveny plánem, respektive jeho rozpisem z vyššího stupně řízení. Do nákladů stanovených tímto plánem byly zahrnuty rovněž platby za znečišťování či využívání životního prostředí a současně byly zohledněny i ve státem stanovovaných cenách. V tomto ekonomickém systému tedy neměly tyto nástroje možnost působit v plném rozsahu a žádoucím způsobem.
Za nejvýznamnější ekonomické nástroje ochrany životního prostředí je třeba u nás považovat především poplatky (úplaty) za znečišťování. Pomocí těchto poplatků je u nás zajišťováno alespoň zčásti promítnutí "ekologie" do nákladů příslušných podniků. Je tak prakticky realizována teorie internalizace externalit a rovněž i postupné zajišťování v zemích EU dnes populárního principu "platí znečišťovatel" (polluter pays principle).
V posledním období je u nás postupně prosazována změna v přístupu k poplatků. Spočívá v tom, že jako prvotní je třeba jednoznačně stanovit základní funkci a princip poplatků. Jako prvotní v této funkci musí být ekonomická motivace mající za cíl změnu v chování znečišťovatele. Změna v tomto případě může být dosažena pouze tehdy, pokud ekologicky příznivé chování bude pro daný subjekt rovněž ekonomicky výhodné. Sazby poplatků jsou tedy založeny na tom, že jsou minimálně ve výši nákladů na likvidaci příslušné znečišťující látky.
Promítnutím tohoto principu do praxe je možno řešit několik zásadních problémů - zejména :
- zajistit ekonomickou motivaci znečišťovatele na opatřeních k ochraně životního prostředí,
- odstranit dosavadní ekonomickou výhodu znečišťovatelů životního prostředí, kteří platí nižší poplatky než jsou náklady na čištění,
- odstranit dosavadní ekonomické znevýhodnění ekologicky se chovajících subjektů, kteří jsou na trhu výrazně znevýhodněni oproti znečišťovatelům životního prostředí,
- promítnout náklady na ochranu životního prostředí do nákladů znečišťovatelů,
- zajistit určitý finanční výnos z poplatků, využitelný k podpoře akcí a opatření k ochraně životního prostředí.
Tento základní princip poplatků může být doplněn o další prvky - například :
- zvýšení poplatku (například formou přirážky), jejíž úhrada může být založena na nesplnění stanovených podmínek nebo kriterií ze strany znečišťovatele, případně i na kompenzačním principu pro postiženou obec či region,
- snížení poplatku při realizaci žádoucího opatření ze strany plátce (znečišťovatele) s podmínkou, že tato úleva bude využita pro financování tohoto opatření (zde se jedná o propojení tzv. negativní a pozitivní stimulace).
Další oblastí konkrétních ekonomických nástrojů jsou platby za využívání přírodních zdrojů.
Již dříve u nás byly zpoplatněny odběry povrchové a podzemní vody. Základním principem pro konstrukci tohoto nástroje však byla jiná kriteria než vlastní využívání přírodního zdroje. Pro odběry povrchové vody byly sazby stanoveny tak, aby uhradily správcům vodních toků jejich náklady. U podzemní vody se jednalo o jednotnou paušální sazbu odvozenou z výše plateb za odběry povrchové vody. Z hlediska současných požadavků na hospodaření s vodními zdroji, zejména z hlediska jejich kvality a množství v daném území, je však toto zpoplatnění nedostatečně.
Platby za využívání surovin jako přírodního zdroje u nás dosud zavedeny nebyly a nejsou. Výjimkou jsou tzv. úhrady z vytěžených výhradních nerostů zavedené horním zákonem od roku 1993, které však neobsahují žádná výraznější ekologická kriteria. Realizace zpoplatnění zde byla a je předmětem velkých diskusí.
Samostatnou kapitolou je potom daňová soustava a její vazba na ochranu životního prostředí. Ta může být realizována třemi formami - a to :
- promítnutím ekologických prvků do "obecných" daní formou jejich snížení, úlev, osvobození či diferenciací v případě výrazně ekologicky pozitivních výrobků nebo činností,
- zavedení zvláštních daní k ochraně životního prostředí,
- tzv. "ekologizace daňové soustavy", kdy dosavadní obecné daně postihující plošně všechny plátce jsou postupně nahrazovány zdaněním vybraných škodlivin, výrob či výrobků, které mají negativní vliv na životní prostředí,
Další nástroje ekonomického charakteru, které mohou mít vliv na chování subjektů, nejsou zatím výrazněji uplatňovány. Jedná se například o :
- celní sazby u výrobků s ekologicky výrazně negativním či výrazně pozitivním vlivem,
- pokuty v jednotlivých složkách životního prostředí,
- finanční formu náhrad škod způsobených na životním prostředí,
- ekologické pojištění,
- ekonomické prvky zálohového systému,
- regionální ekonomické nástroje,
- specifické ekonomické nástroje ochrany životního prostředí užívané v zahraničí (uživatelské poplatky, prodej emisních povolení, apod.).
Některé z těchto nástrojů již u nás existují v relativně dobré formě (pokuty), jiné existují ale nejsou dostatečně a efektivně využívány pro ochranu životního prostředí (cla, náhrady škod) a zavedení ostatních je většinou předmětem návrhů nebo dlouhodobějších koncepcí.
Zcela samostatnou oblastí jsou specifické ekonomické kategorie užívané v životním prostředí, a to oceňování přírodních zdrojů a škody na životním prostředí včetně jejich kvantifikace. Této oblasti bude třeba věnovat v dalším období podstatně větší pozornost tak, aby získané podklady bylo možno v podstatně vyšším měřítku využít v praxi při prosazování zájmů ochrany životního prostředí.
Poplatky jsou stanoveny zákonem č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování. Platí se základní poplatek a při nedodržení stanovených limitů i přirážka ve výši 50 %. Poplatky u velkých a středních zdrojů znečišťování jsou placeny podle sazeb uvedených v zákoně. Tyto sazby jsou stanoveny pro 5 základních druhů škodlivin a dále pro 3 skupiny dalších škodlivých látek. Při realizaci stanovených opatření je možný 4O % odklad v placení poplatku. Poplatky ukládá a vybírá Česká inspekce životního prostředí (u velkých zdrojů znečišťování), okresní úřady (u středních zdrojů) a obce (u malých zdrojů znečišťování). Poplatky vybrané od velkých a středních zdrojů znečišťování jsou odváděny do Státního fondu životního prostředí, poplatky za malé zdroje znečišťování zůstávají obcím. V roce 1993 se jednalo o cca 800 mil.Kčs ve zdrojích Státního fondu životního prostředí (tzn. za velké a střední zdroje).
Poplatky dosud neplní funkci motivační, neboť u některých škodlivin jsou jejich sazby výrazně nižší než náklady na likvidaci znečištění (zejména sazby za SO2). Pokud tedy mají poplatky plnit svoji úlohu a stimulovat k realizaci žádoucích opatření, bude třeba jejich sazby zásadně přehodnotit. V opačném případě nebudou znečišťovatelé zainteresováni na ochraně ovzduší a naopak budou výrazně ekonomicky postiženi provozovatelé již vybudovaných ekologických zařízení.
Jako neúčelné se rovněž projevuje zpoplatnění všech škodlivin (více než 80) a neosvědčila se rovněž změna principu přirážky (dříve podle charakteru postiženého území, dnes podle nesplnění emisního limitu). Poplatkem pak nejsou vůbec postihnuty rodinné a rekreační domky a mobilní zdroje.
Úplaty za vypouštění odpadních vod do vod povrchových jsou stanoveny ve třetí části nařízení vlády ČSSR č. 35/1979 Sb., o úplatách ve vodním hospodářství. Změny a doplňky byly provedeny nařízením vlády ČSSR č. 91/1988 Sb. (úplné znění bylo publikováno pod č. 2/1989 Sb.). Poslední úprava pak byla provedena zákonem ČNR č. 281/1992 Sb. Nařízení vlády konkretizuje plátce úplat, stanoví jejich povinnosti, specifikuje výjimky z placení úplat a stanoví sazby úplat podle zpoplatněných znečišťujících látek.
Placena je základní úplata, která by měla odpovídat nákladům na čištění příslušné znečišťující látky. Ve stanovených případech je placena rovněž přirážka k základní úplatě. V roce 1992 byly sazby základních úplat zdvojnásobeny a byl zaveden princip odkladu placení úplaty ve výši 60 % při realizaci stanovených ekologických opatření. Úplaty vybírají podniky Povodí a konečným příjemcem je Státní fond životního prostředí. V roce 1993 se jednalo o cca 1 mld.Kč.
Úplaty byly již v předchozím období koncipovány tak, aby odpovídaly nákladům na likvidaci příslušné znečišťující látky. Úpravou v roce 1992 byly úplaty zvýšeny na dvojnásobek a byla tak zajištěna nová úprava jejich výše zhruba na úroveň provozních nákladů nutných k čištění odpadních vod.
Svoji základní funkci - tj. stimulaci k výstavbě čistíren odpadních vod - by tak měly v zásadě plnit. Přesto však bude třeba v rámci úplat provést i určité další úpravy, které vyřeší některé dosavadní problémy spojené s fungováním tohoto ekonomického nástroje a budou současně i navazovat na připravovanou novelizaci vodního zákona. Jedná se zejména o rozšíření a některé změny zpoplatněných škodlivin, další zpřesnění sazeb, úprava charakteru a výše přirážky, apod.
Poplatky jsou stanoveny zákonem č. 62/1992 Sb., o poplatcích za uložení odpadů. Plátcem je provozovatel příslušné skládky a prostřednictvím ceny může poplatek přenést na původce odpadu. Platí se sazba I u všech skládek a sazba II u skládek, které nesplňují podmínky stanovené pro ukládání konkrétního druhu (kategorie) odpadu. Sazby jsou stanoveny pro 5 kategorií odpadů. Poplatek ukládá Česká inspekce životního prostředí. Sazba I poplatku je příjmem obce, v jejímž katastru se skládka nachází, sazba II je příjmem Státního fondu životního prostředí. Poplatky jsou vybírány prostřednictvím finančních úřadů. Fiskální výnos poplatků v roce 1993 byl cca 600 mil.Kč, z toho sazba II (příjem Státního fondu životního prostředí) byla cca 350 mil.Kč.
Existující poplatek má dvě základní funkce - cílem první části (tzv. sazby I) je určitá finanční kompenzace pro obec v jejímž obvodu se skládka nachází. Druhá část (sazba II) pak stimuluje ukládání odpadů na skládky odpovídající požadovaným kriteriím, a je tedy stanovena na úrovni nákladů nutných k zajištění skládky pro příslušnou kategorii odpadu. Výnos sazby II poplatku je možno využít k finanční podpoře prostřednictvím Státního fondu životního prostředí.
Poplatky byly zavedeny s účinností od 1.dubna 1992. Jako zcela nový ekonomický nástroj tedy budou vyžadovat podrobnější analýzu jejich působení. Z hlediska odpadového hospodářství jako celku je však třeba konstatovat, že tyto poplatky řeší pouze jednu dílčí část - ekonomickou motivaci týkající se ukladání odpadů (zde pak dva faktory: kompenzaci pro území se skládkou a znevýhodnění pro ukládání odpadů na tzv. nězajištěnou skládku).
Nařízení vlády ČSSR č. 35/1979 Sb., o úplatách ve vodním hospodářství, stanoví v části první povinnost platit úplaty za odběry vody z vodních toků. Nařízení vlády stanoví i odběry, na které se povinnost placení úplat nevztahuje. Výše úplat je stanovena cenovými předpisy. Úplaty vybírají správci vodních toků (dnes podniky povodí) a úplaty jsou součástí jejich příjmů. V roce 1993 představoval jejich výnos cca 1 mld.Kč.
Tyto úplaty byly dosud stanovovány v souladu s vodním zákonem a navazujícími předpisy formou cenových výměrů. Do roku 1992 se jednalo o úředně stanovené maximální limitní ceny (v ČR se jednalo o cca 1 mld.Kčs ročně v tržbách podniků povodí), od roku 1993 se jedná o ceny věcně usměrňované (tj. diferencované s možností promítnutí oprávněných nákladů a zisku).
I přes tuto změnu zůstávají úplaty za odběry vody z vodních toků pouze jako ceny za dodávky této vody, které by měly kompenzovat podnikům povodí jejich náklady. Neplní tedy v plném rozsahu funkci nástroje, který by žádoucím způsobem stimuloval k racionálnímu hospodaření s vodou.
Povinnost platit úplaty za odběry podzemní vody stanoví druhá část nařízení vlády ČSSR č. 35/1979 Sb., o úplatách ve vodním hospodářství. Změny a doplňky byly provedeny nařízením vlády ČSSR č. 91/1988 Sb. (úplné znění bylo publikováno pod č. 2/1989 Sb.). Nařízení vlády stanoví výjimky z placení úplat, povinnosti pro plátce a sazbu úplaty. Úplaty vybírají podniky povodí a jsou odváděny do Státního fondu životního prostředí. Jejich celkový výnos činil v roce 1993 asi 60 mil.Kč.
Sazba úplat je od roku 1989 jednotná ve výši 2 Kč za 1 m3. Současně je stanovena řada výjimek, z nichž nejvýznamnější je osvobození od placení těchto úplat u odběrů pro veřejné vodovody (ty představují cca 90 % odběrů). Dosavadní úplaty neplní funkci účinného ekonomického nástroje a bude třeba do nich výrazněji promítnout stimulaci k racionálnímu hospodaření s vodou.
Odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu jsou stanoveny zákonem č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Plátcem odvodu je ten, v jehož zájmu byl vydán souhlas k odnětí půdy. Odvody jsou placeny jak za trvalé, tak i dočasné odnětí půdy. Zákon stanoví taxativně výjimky z placení odvodů. Příloha zákona obsahuje sazebník odvodů a faktory zvyšující či snižující tyto základní sazby. Odvody jsou vybírány prostřednictvím finančních úřadů. Část odvodů ve výši 40 % je příjmem příslušné obce, 6O % je příjmem Státního fondu životního prostředí. V roce 1993 činil příjem Státního fondu životního prostředí z těchto odvodů cca 320 mil.Kč.
Cílem odvodů je ekonomicky postihnout odnímání zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, a to zejména s ohledem na kvalitu odnímané půdy. S účinností od 1.7.1993 byl zaveden nový systém odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Tyto nové odvody již zohledňují i ekologická kriteria, a to zejména formou koeficientů zvyšujících či snižujících základní sazby odvodů. Vyhodnocení tohoto nového systému ukáže vhodnost těchto kriterií a nových sazeb.
Úhrady v oblasti nerostného bohatství byly zavedeny zákonem č. 541/91 Sb., kterým byly provedeny změny a doplňky zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon). Úplné znění horního zákona bylo publikováno pod č. 439/1992 Sb. Podrobnosti o placení úhrad jsou stanoveny ve vyhlášce ministerstva hospodářství ČR č. 617/1992 Sb. Úhrady jsou vybírány prostřednictvím obvodních báňských úřadů. Úhrada z dobývacího prostoru je zdrojem příslušné obce, úhrada z vydobytých vyhrazených nerostů je z 5O % zdrojem rozpočtu příslušné obce a z 5O % zdrojem státního rozpočtu (Státního fondu životního prostředí).
Uvedená dílčí novela horního zákona zavedla placení úhrady z dobývacího prostoru a úhrady z vydobytých výhradních nerostů od roku 1993. Zatímco první platba představuje určitou dílčí kompenzaci pro obec v místě těžby, druhá platba znamená především odčerpání části diferenciální renty. Do žádné z obou plateb nebyly ze strany autorů novely horního zákona zahrnuta ekologická kriteria. Tyto úhrady proto nelze v jejich současném pojetí jednoznačně zařadit mezi ekonomické nástroje ochrany životního prostředí.
Platby v oblasti nerostných surovin by měly především ovlivnit ceny vybraných surovin, jejichž těžba, zpracování nebo spotřeba představují výrazné dopady na životní prostředí. Tím by byla zajištěna ekonomická motivace příslušných subjektů k nižším ekologickým dopadům.
Daň z přidané hodnoty má dvě sazby (základní 23 % a sníženou 5 %) a lze tak zvýhodňovat ekologicky příznivé výrobky či chování. Z ekologicky příznivého zboží jsou do snížené sazby zařazeny:
- vodou ředitelné nátěrové hmoty,
- elektromobily,
- jeden typ tepelných čerpadel,
- plastové folie z polyvinylalkoholu (rozpustné ve vodě),
- bioplyn,
- měřiče spotřeby tepla a vody,
- bionafta,
- biologicky rozložitelné oleje,
- brikety z dřevního odpadu,
- solární zařízení,
- automobilové katalyzátory,
- termostatické radiátorové ventily,
- úsporné zářivky,
- plastové trubky pro podlahové vytápění,
- tepelná isolace ze sběrového papíru,
- vodní turbíny do výkonu 100 kW,
- domácí přístroje na úpravu vody včetně náhradních náplní,
- čističky odpadních vod pro rodinné domky,
- stroje a přístroje pro filtrování a čištění vzduchu včetně náhradních náplní,
- větrné turbíny s výkonem do 75 kVA.
Spotřební daně se týkají pouze vybraného okruhu výrobků, kdy každý z nich má pevně stanovenou daňovou sazbu v korunách na jednotku množství. V současné době se zde jedná především o daňovovou diferenciaci olovnatého a bezolovnatého benzínu, i kdy se tato diferenciace ve výsledné ceně zatím nepromítne (pouze kompenzuje vyšší náklady na bezolovnatý benzín). Svým, způsobem je pak možno za ekologický prvek považovat i relativně vysoké zdanění benzínů a motorové nafty.
V daních z příjmů jsou osvobozeny v roce uvedení do provozu a následujících pět let osvobozeny příjmy z provozu:
- malých vodních elektráren do 1 MW, avšak jen do limitu 200 tis. kWh (příjmy z roční výroby nad 200 tis. kWh však již zdaněny jsou),
- větrných elektráren,
- solárních zařízení,
- zařízení na výrobu bioplynu,
- tepelných čerpadel,
- dalších zařízení na využití geotermální energie,
- zařízení na výrobu biodegradabilních látek.
Dále se od daní z příjmů odečítají od základu daně i dary poskytnuté mimo jiné i na ekologické účely, pokud nepřesáhnou 10 % (u fyzických osob) nebo 2 % (u právnických osob). Od daně jsou osvobozeny rovněž neziskové příjmy zájmových sdružení, občanských sdružení, nadací, státních fondů, a to včetně případ- ných členských příspěvků.
Daň z nemovitostí osvobozuje od daně pozemky, které tvoří jeden funkční celek se stavbami, sloužícími výlučně ke zlepšení životního prostředí a zároveň osvobozuje také tyto stavby. Osvobození se týká staveb (a pozemků tvořících s nimi funkční celek) sloužících výlučně :
- k umístění a provozu veřejné monitorovací sítě zajišťující informac o stavu jednotlivých složek životního prostředí financované z prostředků státního rozpočtu nebo rozpočtu obcí,
- k úpravě odpadů pro jejich další využití,
- k asanaci a rekultivaci skládek odpadů,
- k asanaci kontaminovaných pozemků, podzemních vod a objektů,
- pro tepelné, biologické, chemické a fyzikální zneškodňování odpadů,
- pro skládky odpadů splňující podmínky stanovené pro provoz skládek zvláštními předpisy,
- provozu malých vodních elektráren do výkonu 1 MW,
- pro generátory s větrným pohonem,
- pro generátory bioplynu včetně systémů jejich využití, pokud je získaná energie dodávána do sítě nebo dalším spotřebitelům,
- pro zdroje využívající geotermální energii včetně tepelných čerpadel, které dodávají teplo spotřebitelům,
- jako funkční sluneční kolektory (osvobození od daně se týká pouze staveb),
- jako zdroje energie z biomasy (osvobození od daně se týká pouze staveb).
Od daně z nemovitostí jsou rovněž osvobozeny :
- pozemky, tvořící jeden funkční celek se stavbami sloužícími výlučně pro čistírny odpadních vod.
- území, chráněná podle předpisů o ochraně přírody a krajiny (v národních parcích a chráněných krajinných oblastech se osvobození vztahuje na pozemky, zařazené do jejich první zóny).
- pozemky, rekultivované investičním a biologickým zúrodňováním, počínaje rokem následujícím po roce, kdy byly vrácené zemědělské výrobě na dobu 5 let a lesní výrobě na dobu 25 let.
- hospodářsky nevyužívané lesy.
Daň z nemovitostí umožňuje správci daně na základě žádosti poplatníka poskytnutí daňových úlev u pozemků, jejichž hospodářské využití je omezeno z důvodu nadměrného zatížení imisemi, poddolování, extrémních půdně ekologických podmínek, ochrany přírody a krajiny, dále z důvodů umístění ve vyhlášených pásmech ochrany zdrojů pitné vody, v chráněných oblastech přirozené akumulace vod, ve vyhlášených pásmech ochrany lázeňských míst a přírodních léčivých zdrojů.
Na základě žádosti poplatníka dává správci daně možnost poskytnout úlevu na dani ze staveb v případě, že poplatník změní systém vytápění z pevných paliv na vytápění plynem a elektřinou nebo na systém využívající obnovitelné zdroje energie (slunce, vítr, biomasa, zemské teplo) a při snížení tepelné náročnosti budovy.
Silniční daň obsahuje následující úlevy:
- do 31. prosince 1995 jsou od daně osvobozena vozidla splňující emisní limity Evropské hospodářské komise (EHK OSN 83-01 a 83 B, nebo EHK OSN 24-03 a 49-02, přičemž platí limity pro kontrolu série) a vozidla na elektrický pohon.
- trvale jsou od daně osvobozena vozidla městské hromadné dopravy, používaná pro veřejnou dopravu osob. Osvobozena trvale jsou i vozidla používaná výlučně pro dopravu věcí z místa uskladnění na místo překládky k železniční nebo lodní dopravě nebo z tohoto místa na místo určení. Přepravní vzdálenost však musí být menší než 50 km. Uskuteční-li poplatník v kombinované dopravě ročně
více než 120 jízd činí sleva 100 % daně,
od 91 do 120 jízd 75 % daně,
od 61 do 90 jízd 50 % daně,
od 31 do 60 jízd 25 % daně.
Jízdou v kombinované dopravě se rozumí přeprava vozidla po silnici z místa nakládky do nejbližší železniční stanice nebo přístavu a dále po železnici nebo vodní komunikaci do železniční stanice nebo přístavu nejbližšího místu určení.
Nová daňová soustava obsahuje poměrně široké možnosti pro daňové diferenciace, úlevy či snížení a osvobození. To dává prostor k uplatnění určitých ekologických prvků, spočívající především ve zvýhodnění subjektů, činností nebo výrobků s pozitivním vztahem k životnímu prostředí. Jak ukazuje výše uvedený stručný přehled některých těchto ekologických prvků v daňové soustavě, prakticky do každé z těchto daní se podařilo zapracovat určitý ekologický prvek (tzn. určité snížení sazby nebo jiné úlevy u výrobků nebo služeb s výrazně příznivým vlivem na životní prostředí). Současně je však třeba konstatovat, že některé z těchto úlev nemají z hlediska svých praktických dopadů výrazný vliv na stimulaci k ekologickému chování. Na druhé straně pak řada dalších významnějších požadavků nebyla do jednotlivých daňových zákonů vůbec zapracována.
Pokuty v ochraně ovzduší jsou stanoveny v zákoně 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami. Pokuty pro velké a střední zdroje ukládá Česká inspekce životního prostředí, pokud je neuloží obec, obec ukládá pokuty za překročení emisního limitu a tmavost kouře. Pokuty uložené Českou inspekcí životního prostředí jsou z 50 % zdrojem příslušné obce a z 50 % zdrojem Státního fondu životního prostředí, pokuty uložené obcí zůstávají jejím zdrojem. V roce 1993 uložila Česká inspekce životního prostředí 196 pokut v celkové výši cca 12 mil.Kč.
Pokuty ve vodním hospodářství jsou stanoveny zákonem ČSR č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, se změnami a doplňky provedenými zákony ČNR č. 49/1982 Sb., č. 425/1990 Sb. a č. 23/1992 Sb. Úplné znění je publikováno pod č. 458/1992 Sb. Stanoveny jsou orgány zmocněné k ukládání pokut, jednotlivé důvody, za které lze pokutu uložit a dále sazby pokut. Pokuty ukládá Česká inspekce životního prostředí a okresní úřady. Řízení vede ten vodohospodářský orgán, který jako první zjistil porušení povinnosti. Pokuty uložené Českou inspekcí životního prostředí jsou z 50 % příjmem obce na jejímž katastru k porušení došlo a z 50 % příjmem Státního fondu životního prostředí. Pokuty uložené okresním úřadem jsou jeho příjmem.
V roce 1993 uložila Česká inspekce životního prostředí 474 pokut v celkové výši 16,4 mil.Kč.
Pokuty v oblasti odpadů jsou stanoveny zákonem č. 311/1991 Sb., o odpadech. Ukládá je Česká inspekce životního prostředí, okresní úřad nebo orgány obce. Pokutu ukládá ten, kdo jako první zahájil řízení. Pokuty uložené Českou inspekcí životního prostředí jsou z 50 % příjmem Státního fondu životního prostředí a z 50 % příjmem příslušné obce, pokuty uložené okresem jsou příjmem okresu a pokuty uložené obcí jsou příjmem obce. V roce 1993 uložila Česká inspekce životního prostředí 357 pokut v celkové výši 14,4 mil.Kč.
Pokuty k ochraně zemědělského půdního fondu jsou ukládány podle zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Pokuty mohou ukládat orgány ochrany zemědělského půdního fondu (tj. pověřené obecní úřady, okresní úřady, správy národních parků a ministerstvo životního prostředí). Pokuty jsou z 50 % příjmem Státního fondu životního prostředí a z 50 % příjmem orgánu, který pokutu uložil.
Pokuty v oblasti ochrany lesa jsou ukládány podle zákona č. 61/1977 Sb., o lesích a zákona ČNR č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa. Pokuty uložené okresním úřadem jsou jeho příjmem a pokuty uložené Českou inspekcí životního prostředí jsou z 50 % příjmem Státního fondu životního prostředí a z 50 % příjmem obce na jejímž katastru došlo k ohrožení nebo poškození životního prostředí v lesích. V roce 1993 uložila Česká inspekce životního prostředí 70 pokut v celkové výši cca 2 mil.Kč.
Pokuty k ochraně přírody a krajiny za protiprávní jednání mohou být uloženy podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Pokuty ukládá orgán ochrany přírody (tj. ministerstvo životního prostředí ČR, Česká inspekce životního prostředí, správy národních parků a chráněných krajinných oblastí, okresní úřady a obce). Pokuty ukládané okresními úřady a obcemi jsou jejich příjmem, pokuty ukládané ostatními orgány jsou z 50 % příjmem Státního fondu životního prostředí a z 50 % příjmem obce příslušné podle místa kde k porušení předpisů došlo. V roce 1993 uložila Česká inspekce životního prostředí 64 pokut v celkové výši cca 0,5 mil.Kč.
Z uvedeného přehledu je zřejmé, že v současné době u nás existuje poměrně široký okruh pokut za porušení povinností v ochraně životního prostředí, a to prakticky ve všech jeho složkách. Co se týče vlastní existence pokut a jejich legislativní úpravy, je možno považovat současný stav za vyhovující. Význam pokut pro životní prostředí je nesporný, závisí však do značné míry na možnostech účinné kontroly a na adekvátnosti dopadů na dané subjekty.
Jako nedostatek se jeví pouze nedostatečná koordinace ukládaných pokud v jednotlivých složkách a rovněž i nedocenění ekonomické stránky tohoto nástroje. Pokuta je třeba považovat za jednu z možných forem sankcí za porušení stanovených předpisů. Vzhledem k tomu, že se jedná o finanční sankci (postih) s bezprostředními dopady na ekonomiku a důchodovou situaci daného subjektu, je třeba tyto pokuty zahrnovat mezi ostatní ekonomické nástroje.
V souladu s obecnými legislativními předpisy je možno uplatňovat na původci náhradu způsobené škody. Přestože v novém obchodním zákoníku již není v tomto smyslu specifikována oblast životního prostředí, zůstává možnost uplatňovat náhrady škod i nadále.
Náhrady škod byly u nás doposud uplatňovány v poměrně malém měřítku u škod vzniklých na lesích a zčásti na zemědělské výrobě. Vyššímu uplatňování bránil nedostatek metodiky pro výpočet, pracnost spojená s případným vymáháním a rovněž i předchozí ekonomický systém, který umožňoval způsobené škody zahrnout do plánovaných nákladů a uhradit je tak na úkor takto sníženého plánovaného zisku.
Odhady způsobovaných škod se pohybují v řádech desítek miliard korun. Pokud se však na jejich úhradě nebudou podílet ve větším rozsahu původci, bude třeba je hradit i nadále z podstatné části s dopady na prostředky státního rozpočtu, a to na úkor jeho zdrojů nebo jiných výdajů. Význam náhrad škod pro životní prostředí je dán i tím, že jeich prostřednictvím může být zvýšen ekonomický tlak na znečišťovatele životního prostředí k realizaci žádoucích opatření.
Z přehledu ekonomických nástrojů, které existují v České republice vyplývá, že sice existují v poměrně širokém rozsahu, mají však dosud řadu nedořešených problémů. Mezi nejzávažnější patří zejména :
- různá úprava v různých složkách bez sjednocení alespoň některých základních principů,
- nedostatečné vyjádření základní funkce nástroje a tím i nedostatečné promítnutí této funkce do sazeb a dalších souvislostí,
- nízké sazby plateb, které nedostatečně motivují plátce a hlavní funkce plateb je pak pouze zajištění určitého fiskálního výnosu,
- nezohlednění inflace ve stanovených platbách,
- nevyjasněnost přístupů ke zpoplatnění přírodních zdrojů.
Následující krok tohoto úkolu, kterým bude stanovení základních směrů dalšího rozvoje ekonomických nástrojů v ČR, by proto měl řešit zejména přístupy k :
- výše uvedeným problémům současných nástrojů,
- přípravě nových ekonomických nástrojů (ekologické pojištění, recyklační systémy, celní sazby, apod.),
- provázanosti jednotlivých nástrojů (zejména tzv. negativní a pozitivní stimulace),
- makroekonomickým a mikroekonomickým dopadům jednotlivých nástrojů (ve spolupráci s řešiteli úkolů č. 2 a 4).
- vytvoření žádoucího postavení ekonomických nástrojů v nástrojích ekologické politiky.
Celkový přístup k řešení bude vycházet z principu, že ekonomické nástroje ochrany životního prostředí nelze chápat pouze úzce jako několik konkrétních nástrojů spojenýcz s určitou povinní platit, ale v širších souvislostech až po vzájemné vztahy ekonomiky a životního prostředí.
Další práce na úseku ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí by proto měly vyústit v postupném dopracování těchto nástrojů do uceleného systému, který bude co nejúčinněji a nejúčelněji podporovat řešení ekologických problémů. Současně ale musí být tento soubor nástrojů již koordinován i s nástroji uplatňovanými v zemích EU a musí se stát nedílnou součástí ekologické politiky státu jako jedna z jeho priorit.
Praha, červen 1994
Zpracoval: Jaromír Kovář